За полтора месяца обсуждений проект поправок увеличился в три раза и превратился в 68-страничный текст. Окончательный документ, который и выносится на всероссийское голосование, значительно усиливает президентскую власть, отмечает управляющий партнер Евгения Бондаренко.
Усиление президента
По обновленным правилам глава государства будет формировать Государственный совет. Сейчас этот орган является совещательным и помогает президенту управлять страной, давая консультации по тем или иным вопросам. Но поправки придают ему более значительную роль – обеспечивать и определять направления внутренней и внешней политики России, а также ее социально-экономическое развитие. Как именно будут выполняться эти функции, пропишут в отдельном федеральном законе.
К. ю. н. Максим Бобров, управляющий партнер АБ «Бобров, Толстов и партнеры», объясняет, что с учетом перечисленных полномочий речь идет о появлении нового органа госвласти: «И прописать его должны в гл. 1 Конституции». Там содержится исчерпывающий перечень. Чтобы его изменить, как и все положения в гл. 1–2 Основного закона страны, сначала нужно созывать специальный орган – Конституционное собрание. Тот должен подготовить все подобные правки, которые в дальнейшем выносятся на голосование. В России этого не делали ни разу, более того, отсутствует закон о порядке появления такого собрания.
Усиливается влияние руководителя страны и на формирование Совета Федерации. На настоящий момент 17 из 170 представителей этого органа выбираются президентом. Благодаря поправкам эта квота увеличивается до 30 сенаторов, а семеро из них смогут находиться там пожизненно – эти кандидатуры тоже определит руководитель государства.
Бобров обращает внимание, что по измененной Конституции экс-президента лишает неприкосновенности Совфед – орган, в состав которого пожизненно входят выбранные им лица. А новое право президента инициировать увольнение судей высших судов страны, кассационных и апелляционных судов ликвидирует принцип несменяемости судей с их независимостью, считает к. ю. н. Екатерина Мишина, эксперт по конституционному праву. Сейчас такими функциями обладает лишь Высшая квалификационная коллегия судей.
После принятия поправок президент сможет назначить премьером кого угодно, то есть согласия парламента, которым необходимо заручиться сейчас, больше не потребуется. Руководитель страны получит право увольнять главу правительства, а также любого министра, оставляя при этом остальной кабмин работать дальше. Сейчас же отставка премьер-министра автоматически означает уход всего правительства. Расширяются полномочия главы государства и на назначение региональных силовиков. В настоящее время президенту нужно дожидаться представления генерального прокурора и согласовывать кандидатуру регионального прокурора с местным парламентом. По новым правилам руководитель страны единолично решает, кого назначить региональным прокурором, после чего должен будет лишь проконсультироваться с Совфедом.
Широко обсуждавшегося перераспределения власти в пользу Госсовета или правительства мы не дождались, констатирует советник Сергей Будылин: «Власть президента только усилена».
Конституцию приравняли к инструкции Центробанка
Новые правила убирают ограничения по числу президентских сроков для тех лиц, кто уже занимал эту должность в России. Срок нынешних полномочий Владимира Путина истекает в 2024 году. Согласно действующей Конституции, он не имеет права баллотироваться на пост главы государства на следующих выборах. Такое «обнуление президентских сроков» Будылин называет необычайно вредоносным для российской государственности. Оно создает преимущества для двух конкретных граждан, которые уже были президентами ранее, замечает партнер Константин Суворов. Конституционный суд в своем заключении соглашается, что два президентских срока – это предел. Но дальше КС поясняет, что такое ограничение можно обнулить «для определенных лиц», и ссылается на конкретные исторические факторы: «степень угроз для государства и общества, состояние политической системы и экономической». «Определенными лицами» из буквального толкования являются Путин или Дмитрий Медведев. Если кто-то из них займет пост главы государства после принятия обсуждаемых поправок, то их очередные сроки на этой должности будут считаться как первые. Все предыдущие годы правления в расчет браться не будут.
КС в своем заключении оправдывает такой подход тем, что он компенсируется другими «институциональными гарантиями», которые есть в России. К ним КС относит: развитый парламентаризм, реальную многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективную модель разделения властей, снабженную системой сдержек и противовесов, а также независимое правосудие. Будылин подчеркивает, что к этой правовой позиции можно присоединиться. Он приводит в пример Германию: «Несмотря на длительное правление одного канцлера, особой опасности для немецкой государственности не возникает, ведь за ней зорко присматривают политические оппоненты и другие ветви власти». «Но так ли применимы эти гарантии к действующей ситуации в России?» – просит задаться вопросом эксперт.
Не имеют большого значения все поправки, кроме одной. Вся совокупность так называемых поправок, большая часть которых популистская, была сформулирована для того, чтобы обеспечить прохождение главной поправки об «обнулении сроков». Это называется smoke screen (прим. ред. – дымовая завеса). Вот именно эта поправка про обнуление противоречит гл. 1, где сформулирована республиканская форма правления, которая предполагает сменяемость власти. Мы же наблюдаем отход от этого принципа.
Противоречивые блоки
Новую ч. 5 ст. 75 Конституции, закрепляющую минимальный размер оплаты труда на уровне прожиточного минимума в России, Мишина называет «пиаровской» поправкой. Юрист подчеркивает, что действующая ст. 7 уже устанавливает гарантированный МРОТ. А включение в Основной закон страны декларативных принципов «всеобщего пенсионного обеспечения» никак не влияет на эффективность функционирования пенсионной системы, добавляет она. Более того, некорректно прописывать в Конституции индексацию пенсий, социальных пособий и выплат, утверждает партнер Ольга Савина: «Это никак не может быть конституционной гарантией, так как устанавливается федеральным законом».
Артюха удивляет, что в новой Конституции регулирование одних и тех же вопросов окажется в разных частях одного документа, который по своей природе должен быть понятен каждому, лаконичен и структурирован. Речь идет про принцип светского государства и роль Бога, многонациональноcть и государствообразующий народ, но не только. Под критику экспертов попали и изменения, которые запрещают баллотироваться в президенты россиянам, которые имели гражданство или вид на жительство в другой стране. Эти нововведения нарушают положения ст. 32 Конституции, отмечает Мишина. В ч. 3 этой статьи установлен закрытый перечень ограничений избирательных прав граждан, но туда не входит наличие заграничного гражданства или вида на жительство.
А новая ч. 3 ст. 132, согласно которой «органы местного самоуправления и органы госвласти входят в единую систему публичной власти в РФ», противоречит ст. 12 Основного закона страны. В гл. 1 документа указано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его институты «не входят в систему органов госвласти». Чтобы поправить такое положение, нужно созывать специальный орган – Конституционное собрание. Оно и должно разработать поправки. Но его до настоящего момента никто не учреждал, нет даже закона, который бы регулировал его деятельность. Таким образом, власти обходят запрет на внесение поправок в гл. 1 и 2 Основного закона, говорит Артюх.
Большинство поправок являются странными, потому что воспроизводят текущую политическую повестку, а не правовые основы государства. То есть низводят статус Конституции с Основного закона государства до «плана на вторую двадцатилетку».
Самой странной новеллой Рафаэль Костанян, партнер Integrites, и Ирина Алебастрова, доктор юридических наук, доцент департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ, называют введение новой ст. 67.1. Там указано, что Россия является «<...> правопродолжателем Союза ССР, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога». Костанян недоумевает, как атеистическое государство может «передать веру в Бога». Артюх предполагает, что такой поправке должны обрадоваться представители некоторых иностранных государств, которые мечтают «вчинить России иски за ущерб, причиненный тем странам в период существования СССР».
Кроме того, руководитель департамента защиты бизнеса Владимир Кистинг опасается, что «вера в Бога» может являться бомбой замедленного действия в условиях многоконфессионального государства: «Закономерно возникает вопрос о светском характере России».
Тезис, что «РФ, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство», – это словесный мусор, который не имеет никакого правового содержания. Возможно, даже и лингвистического, поэтому всерьез обсуждать его смысла нет.
В совокупности все эти предложения нарушают принцип равенства перед законом и гарантии прав и свобод личности, противоречат принципам федерализма, принципам разделения властей, независимости судебной системы и автономии местного самоуправления, подытоживает партнер АБ Михаил Кюрджев.
Подвела «техника»
Есть претензии у экспертов и к юридической технике авторов обсуждаемого законопроекта. Во-первых, некоторые поправки вводят в законодательство новые термины, но никак не объясняют их. Так, судьи будут совершать «поступки» вместо «проступков» (ст. 83), президент – «занимать» должность, а не замещать её (ст. 81), а предшественником России является не РСФСР или СССР, а никому не ведомый «Союз ССР» (ст. 67.1), перечисляет член Общественной палаты Калининградской области Алексей Елаев. Пенсии с зарплатами ждёт «индексация», а не «повышение» (ст. 75), поэтому не удивляйтесь, если вашу зарплату индексируют в 0,8 раза, предупреждает эксперт. По его мнению, закон готовил человек, мало знакомый с конституционным правом и юридической техникой.
Самое странное – это преамбула с «детьми и памятью предков» посреди гл. 3 «Федеративное устройство». При этом в действующей преамбуле мы «чтим память предков», а в ст. 67 проекта мы «сохраняем». Ранее нам предки передали любовь к Отечеству и веру в добро и справедливость, а теперь донесли некие идеалы и веру в Бога. С точки зрения юридической техники это просто мрак! Или «умаление подвига народа» – каким боком это относится к федеративному устройству?
Вопросы у экспертов остались и к процедуре принятия конституционных изменений. Новеллы появлялись хаотично, а некоторые даже тайком, замечает доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия Ольга Кряжкова. В этом процессе оказалось немало «особенностей», соглашается с коллегой партнер Егор Чиликов:
– рабочая группа по подготовке поправок очень напоминает Конституционное собрание, но формально им не является;
– Конституционный суд рассматривает конституционность поправок в закрытом режиме на выходных и ориентируется на «мониторинг дискуссий в СМИ и интернете».
Основная претензия к процедуре – это «пакетный» метод принятия поправок. Такой способ прямо запрещен законом 1998 года, который регулирует принятие изменений в Конституцию. Тот нормативный акт является специальным и должен иметь приоритет над законом о поправках 2020 года.
Статус голосования
По буквальному толкованию ст. 136 Конституции перечисленные изменения в гл. 3–8 вступают в силу уже после одобрения региональными парламентами, которое состоялось в середине марта 2020 года. Но действующую процедуру «усложнили» всероссийским голосованием, лишь по итогам которого поправки должны утвердить.
Изменения в Конституцию будут считаться одобренными, если за них проголосует простое большинство пришедших на голосование. Даже если общее число участников этого мероприятия окажется незначительным. В бюллетенях будет один вопрос: «Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?» За проведение голосования отвечают ЦИК и избирательные комиссии регионов. Разрешат присутствовать и наблюдателям, но лишь тем из них, кого заранее одобрит Общественная палата. Изначально голосование планировалось провести 22 апреля 2020 года, но из-за эпидемии коронавируса дату мероприятия перенесли на неопределенный срок.
По мнению Будылина, идею всенародного голосования можно было бы поддержать при соблюдении ряда условий:
– оно проводится с предоставлением равных возможностей на агитацию за и против поправок;
– дается достаточный срок на разъяснение позиций для «сторонников» и «противников» изменений;
– корректный подсчет голосов с привлечением наблюдателей.
Партнер Александр Ермоленко и вовсе уверяет, что с точки зрения действующего порядка обсуждаемые изменения уже вступили в силу: «Можно их публиковать и печатать новый текст Конституции в «Российской газете». С ним соглашается и Бобров: «Предложенная процедура принятия поправок не соответствует ст. 136 Конституции, из которой прямо следует, что внесение изменений в гл. 3–8 не требует всенародного голосования».
Само голосование по процедурному характеру близко к формату выборов, считает Артюх: «Это проще референдума, но никак не урегулирован вопрос наблюдения, оспаривания и правил подсчета голосов».
А Костанян, наоборот, полагает, что на практике все будет напоминать референдум. Ведь речь идет о голосовании граждан по вопросам государственного значения. Кряжкова называет такой формат опросом населения: «Порядок его проведения тоже установлен законом о поправках, что странно». С точки зрения природы подобного нормативного акта в нем не должно быть таких положений, объясняет она.
Таким образом, это не выборы и не референдум, а находящаяся вне действующего правового регулирования «бутафория», дает более резкую оценку выбранному формату Мишина: «Цель ее примерно такая же, как у разноцветного дыма на рок-концерте, – красиво и одновременно с тем не очень видно, что происходит».
Голосование против и коллективные письма
Большинство экспертов из этого материалы намерены участвовать в голосовании, дата которого пока не определена, чтобы проголосовать против. К подобной позиции склоняются Будылин и Артюх: «Это будет способ продемонстрировать наличие какого-то числа недовольных происходящим».
Я обязательно приму участие в голосовании и выскажу свой голос против. Мне кажется, это должны сделать все здравомыслящие люди, тем самым одновременно публично подвергнуть критике эти поправки и объяснить их неправовой характер.
Мишина уже давно выражает активное несогласие с происходящим. Вместе с коллегами она подготовила и опубликовала 10 марта 2020 года экспертизу поправок под названием «Деконструкция Конституции». Кроме того, мы подготовили петицию, в которой просим Венецианскую комиссию провести срочную правовую экспертизу поправок к Конституции, рассказывает она.
Китсинг тоже собирается идти голосовать против, а пока подписал открытое письмо научного сообщества против изменения Основного закона страны. Это обращение подписали 429 учёных, писателей и юристов. В нём подписанты заявили об угрозе конституционного кризиса и назвали обнуление президентских сроков Путина «противоречивым и этически неприемлемым». Они указали, что некоторые из обсуждаемых изменений нарушают принцип разделения властей, а порядок принятия поправок нарушает закон.
Любой законный протест уместен. Надо продолжать открытое обсуждение и внутри юридического сообщества, и вовне: в популярной форме транслировать мнение ученых и практикующих юристов обычным гражданам, которым разобраться в сути происходящего объективно тяжело. А участвовать в голосовании я не буду, поскольку не хочу легитимизировать эту процедуру.
Полный пакет изменений, который будет вынесен на голосование: закон «О поправке к Конституции Российской Федерации».