Новости ФАС
5 июня 2019, 14:06

15 лет антимонополии: большое интервью с главой ФАС Игорем Артемьевым

15 лет антимонополии: большое интервью с главой ФАС Игорем Артемьевым
В марте этого года Федеральной антимонопольной службе исполнилось 15 лет. Все это время ее возглавляет Игорь Артемьев. В начале работы ему пришлось увольнять своих сотрудников, противостоять лоббистам. За это время команда ФАС разработала пять антимонопольных пакетов, последний из который коснется цифровизации и совсем скоро может быть принят. В интервью "Право.ру" глава ФАС рассказал об "инфраструктурном феодализме", отношениях антимонопольного органа с интеллектуальными правами и том, чем сам Артемьев займется после госслужбы.

Цифровизация – это расцвет конкуренции

В следующем году мы будет праздновать 30-летие антимонопольных органов, только половина из этого пути принадлежит ФАСу. На мой взгляд, единая система антимонопольных органов за эти 30 лет смогла создать очень многое. Я не могу сказать, что я рад тому, что в нашей стране по-прежнему происходит. Нам удалось предотвратить худшие сценарии "сваливания" нашей экономики в полную антиконкуренцию (что на долгие годы снизило бы эффективность самой экономики, а значит и благосостояние граждан).

К сожалению, добиться расцвета конкуренции или ее развития в условиях, когда происходило огосударствление целых отраслей экономики, не удалось. Наши монополии такие, как "Газпром" — это большая проблема всего российского хозяйства. Пока справиться с ними нам не удалось. 

Вместе с тем президент России утвердил Национальный план развития конкуренции до 2020 года, Правительство России приняло 18 отраслевых карт развития конкуренции. Губернаторы разработали 84 региональные программы.  В значительной степени они обязательно будут реализованы, и это настраивает меня на определенный оптимизм. В 21 веке нужно работать совершенно по-новому, а сама цифровизация — это удивительная возможность развития конкуренции. Конкуренция объективно возрастает, а создание цифровых платформ, как элемента четвертой промышленной революции, открывает для нее совершенно новые возможности. Поэтому я думаю, что дело пойдет.

Вначале мне пришлось уволить большое количество начальников

Когда я пришел работать в антимонопольное ведомство  в 2004 году, вы не догадаетесь, сколько тогда было не рассмотренных или просроченных ходатайств на совершение сделок — 500! Это значит, что 500 компаний не могли закончить сделки слияния и поглощения, не могли вести производственную деятельность в нормальном режиме, не могли инвестировать. Мне пришлось уволить большое количество начальников: их предупреждали, что нужно выполнять регламенты, не пропускать сроки, что от этого зависит экономика страны, благосостояния граждан. Это были достойные люди с большим опытом, но они просто не понимали, что так делать нельзя. Теперь у нас практически не бывает просрочки документов. Есть, конечно, большие проекты, по которым не все от нас зависит, где есть соисполнители. Но мы стараемся работать как часы.

Россия – самый большой правоприменитель антимонопольной практики

У нас 84 региональных отделения по всей стране и по-прежнему самое большое количество расследований в абсолютном значении среди других антимонопольных органов. Мы много занимаемся охраной конкуренции, и это требует от нас очень высокой производительности труда. Почему? Потому что мы выросли из советского государства, где конкуренции не было вообще, и мы по кирпичику должны складывать совершенно новое здание российской экономики. Поэтому это пока просто такой период, когда у нас много дел. Кроме того, наше отличие от других антимонопольных органов – это то, что мы еще контролируем систему госзакупок и закупки госкомпаний и госкорпораций, занимаемся регулированием в сфере тарифов и в сфере гособоронзаказа, следим за соблюдением рекламного законодательства и законодательства об иностранных инвестициях. 

Мы входим в 20-ку лучших органов антимонопольных органов мира по рейтингу Всемирного обзора по конкуренции, и, может, 18-я позиция в рейтинге, которую мы сейчас занимаем, больше, на мой взгляд, отражает политические процессы в мире, а не реальное положение дел. Антимонопольные органы, которые в рейтинге ВОК формально выше ФАС, многому учатся у нас, потому что известные дела Apple и Google мы начинали первыми.

Бразилия была ниже нас в рейтинге, но сейчас поднялась. Это связано с очень динамичным развитием самого антимонопольного органа, и у них можно многому поучиться. В ЮАР тоже потрясающая команда, и мы очень активно с ними взаимодействуем.

Из известных правоприменителей выделю Германию и Францию. Не случайно Германия первой в мире приняла поправки цифрового характера в свое антимонопольное законодательство. Мы - вторые, кто начал процесс обновления законодательства с связи с развитием цифровой экономики. 

Второй антимонопольный пакет начался с мощной контригры с дискредитацией ФАС

Как ни удивительно, самым сложным был не первый пакет поправок в антимонопольное законодательство. Его мы принимали на очень глубоком личном доверии к Федеральной антимонопольной службе со стороны президента и правительства. Михаил Фрадков (тогда председатель правительства) и Александр Жуков (его заместитель) были большими сторонниками демонополизации, развития конкуренции. Первый пакет был сложным с точки зрения того, чтобы правильно сформулировать нормы и применить лучшие практики международного законодательства. Но принят он был на удивление легко, хотя в нем содержались коренные, самые серьезные изменения.

Самым тяжелым лично для меня был второй антимонопольный пакет. В то время и многие чиновники и монополисты уже получили свою порцию штрафов от ФАС, поняли, что как раньше жить не получится. И они устроили нам мощную контригру с дискредитацией ФАС, наших практик, лично руководителей ФАС. Губернаторы тоже почувствовали силу наших территориальных органов. Появилась прозрачная система госзакупок, которая многим из них не понравилась. Если раньше они втихую могли отдавать самые лакомые куски госзаказа «своим» карманным фирмам, то сейчас все стало прозрачным, манипулировать на госзакупках стало сложнее. В общем это было настоящее побоище, в котором нам удалось победить. Поэтому движение не остановилось — был и третий, и четвертый пакет поправок в антимонопольное законодательство, скоро примут пятый антимонопольный цифровой пакет законов. Нам удалось убедить интернет-сообщество, которое было сильно взволновано новыми определениями доминирующего положения, что это безопасный для них вариант. Мы вели диалог с профессиональным сообществом и скорректировали некоторые свои формулировки после обсуждения с бизнесом. Конечно, остались "горячие головы", которые все равно продолжают нас за это критиковать, но они есть всегда. Не критикуют только тех, кто ничего не делает.

Про пятый антимонопольный пакет


Он потребует много изменений, в том числе в наш главный приказ 220 (от 28 апреля 2010 г. N 220, «Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке».doc). Новый пакет изменяет все правила оценки рынков, определения долей на рынках, проявления монополизма. Мы уже создали рабочую группу из наших сотрудников вместе Ассоциацией антимонопольных экспертов и с Организацией корпоративных юристов. Группа уже приступила к подготовке новых приказов и нормативных актов, которые будут зарегистрированы после принятия пятого антимонопольного пакета. 

Простой пример - сделка Bayer-Monsanto. Это ключевая сделка в области сельского хозяйства. Мы поняли, что анализировать рынок семян или удобрений в отрыве друг от друга — бесполезно. Тут большую роль играют накопленные базы данных, big data, которой обладает компания Bayer. В этих базах указано, во сколько нужно сажать семечко, на какую глубину, при каком уровне влажности, что нужно делать, сколько носить удобрений и т. д.  В итоге растения устойчивы к заболеваниям, семена дают всхожесть в 2-3 раза больше. А если ты этого не знаешь, то делаешь все "дедовским методом", то у тебя урожай беднее. Получается, что доминирующее положение этой компании определяется не качеством семян, а именно информацией, аналитикой и возможностью эти базы данных регулярно пополнять. То есть признаком доминирующего положения является база данных, а нынешний закон этого не предусматривает. Получается, что мы далеки от реальности, поэтому и нужен пятый пакет, который, я надеюсь, мы примем в этом году.

 Что касается интеллектуальных прав, то поправки не приведут ни к чему плохому для обладателей интеллектуальной собственности. Мы четко разделяем неотъемлемые и неотчуждаемые права от случаев, когда товар введен в оборот. Если это произошло, то вне зависимости от прав, нельзя заниматься дискриминацией потребителя и создавать картели.

Интеллектуальный иммунитет – это остров погибших надежд для недобросовестных правообладателей.

Так называемые иммунитеты были вставлены насильно во втором антимонопольном пакете, который как раз был самым сложным. Тогда у правообладателей, в том числе у фармацевтической отрасли, появилась иллюзия, что иммунитет выводит их из-под антимонопольного законодательства. Но случиться этого не могло — есть Конституция, которая говорит о том, что запрещается монополизация рынков любым способом. 

В самом начале было несколько судебных решений о том, что в этой сфере антимонопольному органу нечего делать, есть патент — антимонопольные требования в этом случае не работают. Но потом Высший арбитражный суд  создал практику и в разъяснениях пленума указал, что вне зависимости от интеллектуальных прав нарушать основополагающий принцип антимонопольного законодательства после введения товара в оборот нельзя. 

Что касается интеллектуальной собственности — она для нас священна. И творцы, разработавшие новый продукт, должны устанавливать цены на свою продукцию, которые они считают нужным. Мы не собираемся влезать в патентные дела. Этим пусть занимается Роспатент и Суд по интеллектуальным делам. Единственное исключение — дискриминация, когда одному ты продаешь товар по одной цене, а другому по другой, необоснованно более высокой. 

Еще одно исключение — жизненно важная продукция. Когда мы говорим о лекарствах, мы не можем допустить, чтобы люди гибли. Этого не допускают Соединенные Штаты: они 900 раз через суды отдавали патенты на производство препаратов в параллель с правообладателем, последнему причем даже не платили. В ЮАР была история, когда производитель предложил препарат для борьбы со СПИДом по $10 000 за упаковку, а там средний доход населения  $500! Они в Верховном суде ЮАР дали возможность местным производителям выпускать этот препарат, благо биотехнологии у них поставлены хорошо. Такие же случае были и в Китае, и в Индии. Почему мы не можем этого делать? Тем более в международных договорах это предусмотрено. Теперь нам нужно только внести изменения в Гражданский кодекс, мы 10 лет этим занимаемся, а лоббисты нам противостоят. Но это все равно будет, как восход солнца.

О судах и контроле конкуренции в госкорпорациях

В последние годы мы предприняли ряд беспрецедентных шагов, и ввели по просьбе бизнеса процедуры, которых нет ни у одного антимонопольного правоприменителя в мире. Например, мы в обязательном порядке перед вынесением решения пишем документ, по сути обвинительное заключение, после этого еще следует дискуссия с защитниками. Мы ограничили свое право и в суд не можем принести ничего, чего не было в этом обвинительном заключении: никаких новых фактов, никаких новых доказательств. Кроме этого, мы разрешили полностью доступ ко всем материалам дела — можно фотографировать, переписывать, если только речь не идет о государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайне.

В Европе изначально антимонопольный орган называется экономической прокуратурой. И мы тоже экономическая прокуратура, а кто же мы еще?

Предопределенности тоже нет — мы проигрываем примерно 15% дел в конечной инстанции в суде. То есть ошибки, которые мы допускаем, выявляют адвокаты компаний, а в суде процесс — состязательный. Обвинительное направление в нашей деятельности, конечно, существует, и это функция любого надзора: мы обвиняем нарушителя и защищаем права потребителей, честных компаний и граждан. 

ФАС не так часто выносит предписания госкорпорациям, как мне бы хотелось. Причина заключается в том, что в ФЗ 223 о закупках госкомпаний и госкорпораций было умышленно записано, что мы имеем право работать только по жалобам, а не по собственной инициативе. Но во многих случаях пострадавшие просто боятся жаловаться, потому что "завтра, как говорил управдом, отключим газ". Иногда все же жалобы такие поступают, и мы проводим полноценные расследования. Но я считаю, что 223 ФЗ надо менять, потому что то, что происходит во многих наших корпорациях — это ужасно. Мы много раз предпринимали попытки внести это изменение, но все они были заблокированы лоббистами.

«Газпрому» некуда деваться

Самое большое разочарование за время моей работы на посту главы ФАС — это отсутствие правил недискриминационного доступа к газовой трубе. Руководство "Газпрома" смогло заблокировать наши многократные попытки принять такие правила, сейчас они занимают еще более агрессивную позицию. Но когда-нибудь это закончится. Я об этом говорю уверенно, потому что время нельзя остановить, особенно в условиях 21 века, когда идет цифровизация, когда развивается биржевая торговля газом, которая во многом демонополизировала эту отрасль и частично сняла проблему. 

Мы все равно или поздно заканчиваем свою производственную деятельность, это касается любого человека: это случится и в ФАС, и в "Газпроме" — со всеми нами. Занимать такую позицию — все равно, что жить в 19 веке, в условии бесконечных воин, по принципу "если я сильнее тебя, то значит, я умнее". Это не так. Это инфраструктурный феодализм. Это не то, куда движется весь мир, а двигаться в другую сторону значит проиграть. Поэтому я не рассматриваю эту ситуацию как "мою победу" или "мое поражение", это вызывает у меня чувство досады и раздражения, потому что это направление, куда моя страна не должна идти.

Комплаенс введут в закон

Сейчас наш проект о комплаенсе внесен в правительство. Изначально мы хотели, чтобы в случае нарушения антимонопольного законодательства при определенных условиях наличие комплаенса было бы смягчающим обстоятельством при назначении штрафов, но в правительстве выступили против. Поэтому мы пока будем просто вводит "комплаенс" в юридическую законодательную основу, как в свое время мы ввели туда понятие "картеля". Появление термина комплаенс позволит воспринимать его правоприменителями в позитивном ключе, в первую очередь, речь идет о судах. 

Мы сами можем учитывать наличие добросовестного регулярного комплаенса в практике уже сейчас. Например, при назначении штрафов. У нас есть градация в назначении штрафов: если компания сама признает свою вину, мы снижаем оборотный штраф до 1%, так же мы можем учитывать работающий комплаенс в качестве смягчающего обстоятельства при назначении штрафов.

Сейчас мы стали все чаще подписывать мировые соглашения с компаниями, и это хороший путь. Во-первых, сокращаются сроки юридических процедур, нарушенные права и конкуренция на рынке быстрее восстанавливаются, а во-вторых это вносит определенное спокойствие на рынок. И в самих мировых соглашениях мы будем отмечать наличие добросовестного постоянно поддерживающегося комплаенса как системы предупреждения рисков возникновения нарушений антимонопольного законодательства.

Когда гендиректора могут посадить за картель – противостояние выше

Когда появилась уголовная ответственность топ-менеджеров компаний за участие в картельном сговоре до 7 лет лишения свободы, многие напряглись. И противодействие нашим расследованиям усилилось. Но я не вижу в этом ничего плохого. Мы отвечаем цифровизацией всех наших систем по выявлению картелей, в том числе поимкой вредоносных программ по созданию картелей в интернете. Мы строим систему "Большого цифрового кота" для этого (прим. это автоматизированная программа, которая ведет контроль за проведением аукционов и выявляет антиконкурентные соглашения, она работает на базе системы закупок и других открытых источниках). Кроме этого, мы резко улучшили взаимодействие с ФСБ, СКР и полицией по таким запросам. Я не раз говорил, что когда будет принят последний картельный пакет, который сейчас находится в правительстве, то шутки вовсе закончатся. Посадки уже начались. Я думаю, что в дорожном строительстве, здравоохранении и некоторых других сферах найдутся те, кто будет на этот счет сильно переживать.

О привлечении адвокатуры к делам

Мы всего несколько раз привлекали экспертов, чтобы они со стороны в особо сложных делах посмотрели на антимонопольное расследование. Но главным ограничением тут выступает то, что адвокаты помимо каких-то имиджевых преимуществ хотят получать зарплату. У нас довольно длинные дела, и у нас нет возможности платить экспертам. Мы вместе с адвокатами написали огромный документ о компенсации ущерба всем пострадавшим от монополистов, теперь адвокатские бюро могут зарабатывать, защищая права клиентов, пострадавших от действий монополистов. 

Помимо ФАС

Я думал: что я буду делать, когда я уйду из ФАС? Я всю жизнь работаю на госслужбе. Я разворачивался в сторону университетов — я заведующий кафедрой в университетах, и в некоторых мы ведем свои проекты. Мне это интересно. Мне всегда нравилось общение с молодежью, мне нравится их задор и жизнь. 

В последние годы я увлекся регби, возглавил Федерацию регби России. Эмоции тут зашкаливают. Это не просто как после лекции поставить тройку или пятерку, тут болеешь за флаг, за нашу команду, за красивую игру и победу. Знать игроков, знать, кто из них травмирован, переживать вместе с ними — это дает много эмоций, это драйв для меня. В свое время я сам играл в регби в первенстве СССР, а сейчас я этому уделяю практически все свое свободное время.

Наши девчонки по олимпийскому регби-7 - пятикратные чемпионки Европы, а мальчишки — четырехкратные. Мы отобрались на кубок мира, матч будут смотреть 3 миллиарда человек, мы будем играть с хозяевами площадки, Японией, в сентябре этого года. Мало кто знает, что регби — это самый успешный игровой вид спорта для России в Европе. Правда, когда мы переезжаем в южное полушарие, то там пока конкурентноспособна только наша женская "семерка". Когда мы играли с американками, то выиграли половину матчей, несмотря на то, что их команда набрана из американского футбола, и игроки  в ней в два раза по размерам больше наших девочек. Но они и с этим справляются отлично. Я рассчитываю на большие результаты от наших команд, но это возможно, только если заниматься этим вопросом профессионально.

ФАС отлично может руководить женщина

Следующий руководитель ФАС должен быть человеком команды, он не должен быть ментором или человеком, который не уважает людей. Он должен быть гибким, должен прощать ошибки. Ему нужно будет из огромного многоголосия разных характеров совершенно разных мужчин и женщин сложить единую команду, которая будет работать и двигаться к единой цели. Это все, что нужно. Потому что ничего нельзя сделать в одиночку. А кем будет этот человек — не важно: толстым или худым, высоким или низким. ФАС может прекрасно возглавить женщина, как это происходит во многих странах мира сегодня.

У меня может быть сколько угодно энтузиазма, но у меня не 40 рук и не 40 голов.

Дело не в руководителе — у меня может быть сколько угодно энтузиазма, но у меня не 40 рук и не 40 голов. И самое главное, что сложилось за последние 15 лет в ФАС— это великолепная команда. Это и профессионалы, которые работают 20 и 30 лет, и молодые люди, которые приходили со мной и после меня в свои 25 лет. Сейчас им 40, они зрелые специалисты  в расцвете сил, и я ими горжусь. 

Мы заботились о хорошем управлении и ФАС — единственный федеральный орган исполнительной власти, который работает по международному стандарту управления ISO 9001.

Именно команда позволяет решать все задачи, а моей главной задачей было этот механизм завести: заразить интересом молодежь. Теперь она может делать все сама. Теперь это машина, опытная, знающая себе цену и понимающая свою роль в государстве. Каждому человеку нужно видеть смысл в своей жизни, а ребята его видят, и они не остановятся на пути к своей цели. В коллективе появляются новые молодые люди, работает система воспроизводства кадров. Именно этим я и занимался эти годы. Теперь эта команда продолжит свое успешное существование в любом случае: со мной или без меня. 


В подготовке вопросов участвовали компании ART DE LEX, Dentons, юридический департамент ГК «ДИКСИ», «ФБК-Право», Bryan Cave Leighton Paisner Russia LLP, «Пепеляев Групп», «Казаков и партнеры», АБ «Инфралекс».