Без роуминга и с новыми тарифами: как ФАС изменила жизнь страны
Аналитика
4 июня 2019, 14:40

Без роуминга и с новыми тарифами: как ФАС изменила жизнь страны

За полтора десятка лет службе удалось практически с нуля создать современное антимонопольное законодательство, реформировать систему госзакупок и добиться отмены как внутрисетевого, так и национального роуминга у мобильных операторов. За 15 лет функции ведомства лишь расширялись, из-за чего регулятору пришлось осваивать новые для себя направления - в частности, тарифное регулирование. Благодаря инициативам ведомства удалось навести порядок и на рынке фармкомпаний.

Антимонопольные пакеты

Одна из первоочередных задач, которая стояла перед вновь созданным ведомством, заключалась в модернизации антимонопольного законодательства. Нормативную базу следовало привести в соответствие с рыночной ситуацией и унифицировать с иностранным конкурентным законодательством. Для этого в 2006 году приняли «Первый антимонопольный пакет» поправок. Документ объединил два ранее действовавших закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках в РФ» и «О защите конкуренции на финансовых рынках». Новеллы снизили административное бремя на бизнес, ввели ограничения антиконкурентных действий органов власти, уточнили понятийный аппарат антимонопольного законодательства. Так, появилось определение «согласованных действий» и «координации экономической деятельности». Кроме того, законодатель детально регламентировал порядок рассмотрения дел антимонопольными органами. «Второй антимонопольный пакет» законов утвердили в 2009 году. Документ усилил контроль за антиконкуретными действиями органов власти, обновил принципы контроля экономической концентрации, введя требование о раскрытии конечного выгодоприобретателя и повысил пороговые значения активов организаций для контроля экономической концентрации. Появилось и реальное уголовное наказание за нарушение антимонопольного законодательства (до 7 лет лишения свободы). 

77%
Это процент исполнимости предупреждений ФАС в настоящее время.

«Третий антимонопольный пакет» носил уточняющий характер, разъясняя: требования к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям, порядок предоставления государственного и муниципального имущества. Помимо перечисленного, новеллы закрепили административный порядок обжалования результатов торгов, ввели механизм «предупреждения» нарушений антимонопольного законодательства, определив смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства. Следующий пакет поправок, четвертый по счету приняли в 2015 году. Глава ведомства Игорь Артемьев назвал эти изменения самыми либеральными за 10 лет работы госоргана. Поправки уточнили, что теперь нельзя говорить о доминирующем положении хозсубъекта, доля которого на товарном рынке составляет менее 35%. Возможности антимонопольного органа по досудебным предостережениям, стали шире – карательная функция ФАС заменилась предупредительными действиями. Список нарушений, при которых до возбуждения дела выдадут предупреждение, существенно удлинился. Изменения исключили и возможность "двойной ответственности" за антимонопольные нарушения. В настоящее время ведомства работает над «пятым пакетом», который должен адаптировать конкурентное законодательство к современным вызовам цифровой экономики.  

Реформирование госзакупок

Ведомству удалость кардинально реформировать систему госзакупок в стране, для которой появился единый национальный портал. Ввели принцип обязательности размещения информации в интернете и установили закрытый перечень условий допуска участников к торгам. Таким образом, заказчика лишили возможности произвольно решать, кого допускать к торгам, а кого нет. ФАС обязала участников торгов обосновывать начальную цену контрактов и ввела систему гарантий обеспечения обязательств с реестром недобросовестных поставщиков. На ограниченном количестве площадок стали использоваться электронные торги и утвердили обязательность проведения электронного аукциона. Помимо этого, ведомство исключило возможность произвольно менять условия контракта и ввело принцип его «твердой цены». Большие пакеты поправок в контрактные законы позволили перевести на общероссийские электронные площадки все госзакупки по 44-ФЗ и закупки среди субъектов среднего и малого предпринимательства по 223-ФЗ. Антимонопольному органу удалось добиться установления и единого порядка определения единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков).


Тарифное регулирование

В 2015 году антимонопольному органу передали функции тарифного регулирования. ФАС столкнулась с целым рядом проблем в этой сфере: во-первых, отсутствовали единые принципы тарифного регулирования и система нормирования затрат естественных монополий. Во-вторых, используемый фиктивный и непроверяемый принцип «тарифы от затрат» (себестоимости) полностью дискредитировал себя на практике. А на рынке существовала тарифная дискриминация. Вместе с тем, отношения в обсуждаемой сфере до сих пор регулируются огромным количеством нормативно-правовых актов, число которых превышает полторы сотни. 

Конференция "Право.ru"

«Рыночная власть, конкуренция и антимонопольное регулирование в России: 15yearschallenge»

Для того, чтобы изменить сложившуюся ситуацию, ведомство совместно с Минэкономразвития разработало проект федерального закона «О госрегулировании цен (тарифов) в РФ». Документ вводит единые правила утверждения тарифов, их долгосрочность, закрепляет приоритет метода сравнительного анализа (эталонных затрат) и направлен на соблюдение баланса экономических интересов регулируемых субъектов с интересами потребителей. Приоритетной задачей является и электронизация тарифного регулирования. С 2018 года ФАС запустило первый пилотный проект по масштабному внедрению эталонов. Его основная задача – стимулировать энергосбытовые компании к более эффективной работе и сокращать разброс в дифференциации уровня сбытовых надбавок. Еще один пакет изменений в тарифное законодательство, который ФАС в прошлом году внесла в Правительство, направлен на сдерживание роста региональных тарифов. Для этого планируется запретить региональным чиновникам превышать установленные предельные уровни тарифов на передачу электроэнергии без согласования с ФАС. А в технологически изолированных зонах для регулируемых организаций будут устанавливаться долгосрочные тарифы сроком до 5 лет.

Отмена роуминга

Еще в 2015 году МТС впервые заявила об отмене внутрисетевого роуминга в своей рекламной кампании. Но тогда ФАС сочла эту информацию недостоверной и оштрафовала мобильного оператора на 100 000 руб. Спустя полгода штраф в 300 000 руб. за подобную рекламу «Прощай, роуминг» получил «Вымпелком». А весной 2017 года сам антимонопольный орган начал расследовать ценообразование на внутрисетевой роуминг в России. Для этого регулятор запросил у мобильных операторов информацию о платежах абонентов в поездках по России. В июле 2017 года ФАС потребовала убрать внутрисетевой роуминг всего за 2 недели. Когда стало понятно, что операторам придется менять все действующие тарифы, ведомство продлило сроки реформы. Сначала до 31 декабря 2017 года, затем до 31 января 2018 года для МТС, «Мегафона» и «Вымпелкома», а также до 31 августа прошлого года для Tele2. 

Внутрисетевой роуминг – предоставление связи абоненту за пределами региона, где была куплена и зарегистрирована СИМ-карта, за дополнительную плату. Национальный (межсетевой) роуминг действует, когда у какого-то оператора нет своих вышек в регионе и его абоненты автоматически подключаются к сетям другого оператора.

На практике процесс отмены внутрисетевого роуминга затянулся. Первым его отменил «Билайн» – он не взимает плату за входящие звонки из других регионов в поездках по России с 20 августа 2018 года. МТС отменил роуминг с 30 августа, Tele2  – с 27 августа, а «МегаФон» лишь с 1 сентября. Из-за того, что фирмы не смогли вовремя выполнить требования антимонопольного органа, каждую из них в декабре прошлого года обязали заплатить штрафы в размере 737 500 руб. Санкции не коснулись лишь Tele2. А в мае этого года премьер-министр Дмитрий Медведев уточнил, что внутрисетевой роуминг отменят с 1 июня 2019 года. Глава Кабмина констатировал, что операторы связи уже фактически перешли на новые стандарты работы и напомнил, что законодательством также закрепляются бесплатные входящие вызовы на всей территории России, включая Крым. «В ХХI веке доступная связь с близкими во время командировок, во время отпусков – это абсолютно естественная и необходимая вещь», – сказал премьер. В конце 2018 года Владимир Путин утвердил и отмену национального роуминга.


Введение комплаенса

В 2016 году ФАС впервые заявило о необходимости ввести обязательный антимонопольный комплаенс в госкомпаниях и госмонополиях, но это предложение раскритиковала администрация президента. Законопроект получил отрицательную оценку регулирующего воздействия, и от идеи принудительного введения нового института службе пришлось отказаться. Спустя два года к этой идее вернулись вновь. Ведомство решило сосредоточиться на профилактике нарушений у органов власти и местного самоуправления: комплаенс для них собираются сделать обязательным. ФАС объясняет это тем, что половина всех нарушений приходится именно на госорганы. Служба не забыла и о бизнесе. Предпринимателей никто не будет заставлять  внедрять антимонопольный комплаенс в обязательном порядке, зато при его наличии фирма получает определенные привилегии ("Как будут внедрять антимонопольный комплаенс в России"). Так, ФАС подготовила поправки в КоАП о смягчении штрафов за часть правонарушений. К ним относятся недобросовестная конкуренция, злоупотребление доминирующим положением, манипулирование ценами на рынках электроэнергии, а также заключение соглашения, ограничивающего конкуренцию. Наличие системы комплаенса будет считаться «смягчающим обстоятельством» при рассмотрении антимонопольных дел, что позволит снизить штраф на одну восьмую. Чиновники ссылаются на опыт Великобритании, Франции, Италии, где есть практика снижения компаниям штрафа на 10–15%. Чтобы претендовать на смягчение административной ответственности, комплаенс в компании должен быть проведен до момента совершения правонарушения, а само нарушение антимонопольного законодательства на момент возбуждения административного дела должно быть прекращено, следует из предложений ФАС. Для внедрения комплаенса компания разрабатывает внутренние документы, определяющие систему рисков нарушить антимонопольное законодательство и механизмы выявления таких рисков. Некоторые крупные компании не стали дожидаться утверждения новелл и самостоятельно внедрили системы предупреждения антимонопольных нарушений: СИБУР, МТС, «Балтику», «Автодор», ЯТЭК и «М.Видео».

Борьба с "нефтяниками"

ФАС инициировала «три волны» антимонопольных дел в отношении нефтяных компаний. Ведомство оштрафовало пять российских предприятий за завышение цен на топливо: «Газпром нефть» (примерно на 7 млрд руб.), «Роснефть» (порядка 5,3 млрд руб.), ЛУКОЙЛ (примерно на 4 млрд руб.), ТНК-ВР (около 3,7 млрд руб.) и «Башнефть» (778 млн руб.). По оценкам антимонопольного органа, эти санкции положительно сказались на регулируемой сфере. За пять лет (до 2011 года) цены на автомобильное топливо на внешнем рынке возросли в 2,2 раз. За это же время в России цены на бензин выросли не больше чем в 1,5 раза. В 2011 году цены на автомобильное топливо от темпов инфляции и вовсе отстали. Как сообщил замглавы ФАС Анатолий Голомзин, в то же время нефтяные компании показали отличные финансовые результаты, и на рынке была обеспечена стабильность при достижении баланса интересов нефтяных компаний и потребителей.

Новое регулирование перевозок

Инициативы ФАС затронули и рынки транспортных перевозок. Летом 2007 года Правительство приняло постановление № 397 «О совершенствовании госрегулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок», которое было направлено на либерализацию отношений в этой сфере. Ведомство добилось и утверждения стандартов раскрытия информации в сфере железнодорожных перевозок, аэропортов и портов. Еще одно постановление Кабмина № 1153 позволило устанавливать долгосрочные тарифы в аэропортах. В рамках регулирования отрасли железнодорожных перевозок ФАС разработала соглашение «О регулировании доступа к услугам железнодорожного транспорта, включая основы тарифной политики». Благодаря этому документу удалось унифицировать тарифы на грузоперевозки, а также открыть доступ к услугам инфраструктуры железнодорожного транспорта иных перевозчиков, установить гибкую систему тарифообразования. В сфере водного транспорта антимонопольный орган решил не применять ценовое регулирование сразу по нескольким услугам: от обеспечения экологической безопасности в морских портах и буксировки до обслуживания пассажиров в морских портах, главным образом ориентированных на круизное судоходство.


Контроль за фармкомпаниями

Не остались в стороне антимонопольщики и от самой главной из общественных сфер – здравоохранения. В принятом ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» удалось закрепить определение конфликта интересов медицинских работников, а также механизмы его предотвращения. Тот же документ ввел запреты и ограничения для врачей и фармкомпаний с целью недопущения недобросовестных практик, а также гарантировал равный доступ медицинских организаций всех форм собственности на рынок оказания медуслуг. Удалось добиться принятия поправок в ФЗ «Об обращении лекарственных средств», которые содержат разработанные ФАС статьи, направленные на развитие конкуренции на рынках лекарственных средств. С подачи службы в ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госнужд» ввели нормы, которые повысили конкуренцию в сфере госзакупок медикаментов. Ведомство подготовило требования ко всем доминирующим на рынке фармкомпаниям по взаимодействию с дистрибьюторами, а участники фармрынка подписали Кодекс добросовестных практик. Изменились правила и методика регистрации цен на препараты, которые входят в перечень жизненно необходимых. «Затратный» метод при расчете цен был заменили на «индикативный», устранив дискриминацию отечественных производителей по отношению к иностранным.

Помощь малому бизнесу

В сфере малого бизнеса антимонопольный орган обеспечил предпринимателям доступ к госзаказу и закупкам субъектов естественных монополий и госкомпаний. Для заказчиков ввели квоты на обязательные закупки у малого и среднего бизнеса. У коммерсантов появился и доступ к торгам на реализацию госимущества благодаря порталу torgi.gov.ru, а также доступ к рынку транспортировки отходов. Законодатель ввел ряд иммунитетов от антимонопольного преследования для субъектов малого предпринимательства и разрешил продлевать арендные соглашения с добросовестными арендаторами без торгов. Кроме того, служба добилась принятия и реализации отраслевого законодательства в сфере розничной торговли. Это позволило создать условия для обеспечения баланса интересов во взаимоотношениях между торговыми сетями и поставщиками продуктов.


Деятельность в других сферах

Работа ФАС не ограничивается регулированием и реформированием перечисленных сфер. Так, изменения удалось провести и в рамках финансовых рынках. Ведомство добилось запрета устанавливать «скрытые» комиссии при выдаче потребительских кредитов. Появилась новая промышленная политика, основанная на недискриминационных и прозрачных условиях. При проведении торгов на право пользования всеми видами природных ресурсов отказались от архаичной «бумажной» формы. В ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» вошли предложения ФАС по защите конкуренции в сфере туризма. В том числе нормы, снизившие возможности для недобросовестной конкуренции в сфере туризма государственных и муниципальных программах. Регулятор добился проведения торгов с понижением цены договора управления многоквартирным домом с одновременным сохранением всех необходимых для конкретного дома работ и услуг по содержанию. Об этих и других изменениях расскажут докладчики на конференции "Право.ru" - «Рыночная власть, конкуренция и антимонопольное регулирование в России: 15yearschallenge».