Репортаж
16 мая 2019, 17:39

Государственно-частное партнерство: как меняются законы

Государственно-частное партнерство: как меняются законы
Государственно-частное партнерство развивается и усложняется, а вместе с этим меняется и законодательное регулирование отрасли. Но происходит это неспешно, а государственная политика не всегда успевает за нормативными актами. Именно эти проблемы обсудили участники круглого стола «Право.ru» и Squire Patton Boggs «Реформы законодательства в сфере ГЧП в странах ЕАЭС и ЕС: глобальные и локальные тренды в контексте усиления конкуренции за частные инвестиции».

Тони Бонничи, заместитель директора Центра передового опыта в области ГЧП, ЕЭК ООН, напомнил: четыре года назад был принят так называемый модельный закон был разработан 4 года назад, и МПА СНГ оказало значительную поддержку. С тех пор некоторые страны СНГ внедрили свои законы касающиеся ГЧП. Например, в начале мая это сделал Узбекистан, а в прошлом году другой представитель постсоветского пространства — Грузия (не входит в СНГ), рассказал Александр Долгов, партнер Международной юридической фирмы Squire Patton Boggs.

Алексей Зверев, старший юридический советник Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР), анонсировал планы, которые за полгода были согласованы с МПА СНГ. Уже летом приступят к разработке очередных восьми модулей практических рекомендаций в области ГЧП. «Кроме того, наши совместные планы предполагают некую большую, серьезную конференцию зимой-весной 2020 года. Мы ведем переговоры с коллегами из ООН, ЕС и международными финансовыми организациями, мы получили безусловный интерес и согласие приехать в Санкт-Петербурги выступить на конференции», — рассказал он.

По его словам, одна из задач, которая стоит перед ЕЭК ООН совместно с ЕБРР — это создание модельного закона по ГЧП и концессиям, который может быть применен во всех странах, а не только в одном регионе. «Это очень сложная задача, и мы рады, что можем опираться на мнение экспертов, практиков, многие из которых присутствуют здесь, — приветствовал Зверев участников круглого стола. — Мы надеемся, что в ближайшие месяцы мы сможем справиться с этой задачей, и это будет нашим вкладом в развитие ГЧП».

Влияние реформ в Евросоюзе

Участники обсудили международные тенденции, которые связаны с развитием различных законодательных и регулятивных аспектов ГЧП — как на региональном, так и на глобальном уровнях.

Тони Бонничи рассказал: страны ЕС уже не могут концентрироваться исключительно на традиционных аспектах при реформах законодательства — они должны ориентироваться и на другие аспекты, например, экологические. «Мы должны продвигать инфраструктурные проекты таким образом, чтобы снизить все риски и максимизировать достижени экономических, экологических и социальных целей», — заявил он.

При этом он напомнил: у каждого государства есть собственная стратегия устойчивого развития. «Нужно гарантировать, что все, что мы будем предлагать, будет соответствовать этим стратегиям», — заявил Бонничи.

По его словам, в 2015 году страны ООН заявили: нужно проводить больше проектов по ГЧП. «Но как это осуществить? Когда мы изучили данные, то поняли, что количество проектов ГЧП мало — на них приходится меньше 20% госзакупок. Тогда каким образом этот механизм, который редко используется даже в богатых странах, можно реализовать в других странах — например, в Южном Судане?», — задался вопросом эксперт.

Тони Бонничи: доходы — это главное, от этого никуда не денешься. Но нам надо учитывать и другие аспекты, а не одну лишь финансовую эффективность.

«Мы решили создать модель ГЧП, которая соответствовала бы времени, — продолжил рассказывать Бонничи. — Мы провели некий ребрендинг модели ГЧП, и решили назвать модель «ГЧП на благо людей». Это то, над чем мы работаем. Поэтому мы подготовили ряд руководящих принципов, и мы пытаемся выступать в их защиту».

О европейском опыте рассказал и Брюно де Казале, консультант CazaletConsult Sarl. По его словам, очень в небольшом количестве стран существует грамотный механизм отбора проектов публично-частного партнерства. А те проекты, которые уже были реализованы, не всегда получается адекватно оценить. «Проекты ГЧП не всегда эффективны с самого начала — иногда им нужно несколько лет на то, чтобы начать работать», — рассказал он и высказал мнение о том, что нужно улучшить процесс реализации проектов ГЧП, чтобы люди видели эти проекты. Нужно обеспечить инструменты, обеспечивающие гарантии.

«Мы много что можем сделать, чтобы улучшить законодательную базу ГЧП», — согласился с коллегами Кристофер Клемент-Девис, управляющий директор C. Clement-Davies. 

Концессия против договоров ГЧП

Константин Макаревич, старший юрист Squire Patton Boggs, рассказал: сейчас в России есть две модели реализации ГЧП. Это концессионная модель и модель соглашения о ГЧП по закону, принятому недавно. Концессионная модель более традиционная, ведь она работает уже почти 15 лет: за эти годы накопился массив практики, но многие вопросы только предстоит решить. 

Государственно-частное партнерство: много вопросов и мало ответов

При концессии право собственности на создаваемый проект остается за государством — это главное, что нужно о ней знать, пояснил Макаревич для зарубежных коллег. При этом до 2015 года «концессионный» закон содержал в себе большое количество недостатков и ограничений, которые мешали концессии во всех областях. 

В том же 2015 году был принят закон о ГЧП, но концессия сейчас — все еще основной способ реализации проектов публично-частного партнерства. Именно с ее помощью реализуется большое количество проектов — например, строительство дорог.

«Нужно менять ментальность»

По словам Александра Хачатуряня, партнера TK & Partners (Армения), процесс реформы государственно-частного партнерства — очень сложный. Желание брать на себя риск в государственных структурах очень консервативно — никто не хочет этого делать. Правительства не привыкли быть инвестором, они предпочитаю госзакупки, которые проще. «Но ментальность нужно менять», — уверен юрист.

Александр Хачатурян: В идеальном мире должна быть и политика в сфере ГЧП, и закон, который ей соответствует.

Государство должно само выходить с предложениями, а не занимать административную позицию и ждать, пока к нему придут, уверен Нурбек Сабиров, партнер, «Каликова & Ассошиэйтс» (Киргизия). По его словам, ГЧП-проекты в теории могут быть как крупными и инфраструктурными, так и обыкновенными, мелкими. Но, например, в его стране любые проекты требуют согласования в министерстве экономики. «Административные барьеры негативно влияют на развитие ГЧП», — уверен эксперт.

Информационное сопровождение ГЧП

Существует целый ряд проектов, которые создают информационные поводы и несут информационные риски для сторон партнерства, рассказал Александр Долгов. По его словам, в основе этой ситуации лежит недостаточно правильный подход к информационному сопровождению ГЧП, общению с обществом, с теми пользователями, которым предстоит оценивать результаты партнерства.

Разработчики смогут получить исключительные права на все IT-решения при ГЧП

«Безусловно, все ГЧП-проекты затрагивают интересы огромного количества людей. Более того, в России есть часть СМИ, которые настроены негативно к органам власти, а потому любые ГЧП-проекты воспринимаются в штыки, и возникает острая, резкая критика», — согласился Артур Щеглов, управляющий партнер стратегической группы «Гиперион». Кроме того, в России любят воспринимать ГЧП за механизм скрытой приватизацией. Все это, по словам эксперта, приводит к негативной информации в СМИ и даже к митингам, к конфликтам внутри всех заинтересованных сторон внутри проекта, к негативным слухам. 

«Нужно быть проще, анализировать перед началом проекта факторы, которые могут вызвать информационные риски, и заниматься информационным сопровождением проекта», — советует юрист.