ПРАВО.ru
Юрист
3 сентября 2020, 15:29

«Советское право. Итоги»: Павел Крашенинников презентовал новую книгу

«Советское право. Итоги»: Павел Крашенинников презентовал новую книгу
Новая книга посвящена эпохе застоя, 1962–1984 годы. «Советское право. Итоги» стала четвертой в цикле очерков о формировании государства и права. Павел Крашенинников, председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству, автор книги, рассмотрел не только вопросы законотворчества, но и с исторической точки зрения взглянул на эпоху.

Крашенинников отметил, что в период, который охватывает его книга, завершилось формирование советского права. На фоне этого проходили и важные исторические события: косыгинская реформа, конституционная реформа, появление диссидентов и правозащитников. Этому автор посвятил первую часть книги, а во второй он останавливается на людях, творцах советского права. И в третьей рассказывает о систематизации законодательства в 60–70-х годах, попытке создания Свода законов СССР. Отдельно отмечает семейное, трудовое и жилищное право.

По мнению заслуженного юриста, с точки зрения права в период, рассматриваемый им, было много прогрессивных идей: создали Гражданский кодекс, Гражданский процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс. Практически все законодательство кодифицировали в период застоя. Крашенинников считает, что без анализа этих событий нельзя понять не только то, что происходило тогда, но и современные события.

На презентации Павел Крашенинников рассказал, что для написания книги изучал не только правовую литературу, но ещё историческую и художественную. Это позволило взглянуть на ситуацию более полно, считает автор.

Александр Чубарьян, академик РАН, научный руководитель Института всеобщей истории РАН, отметил, что в этом есть главное достоинство книги: «Право поставлено в контексте с более широким пониманием истории периода». Книга, по его мнению, станет интересна и для историков. При этом, сказал директор УрфИЦЧП имени С. С. Алексеева при Президенте РФ Бронислав Гонгало, книгу нельзя отнести к сугубо исторической или сугубо юридической литературе: «Представляется, что это новый жанр литературы.

С ним согласился и Василий Витрянский, заместитель председателя ВАС в отставке, давая оценку новой книге. Он отметил, что она не является характерной юридической работой, потому что в ней есть глубокое исследование экономической и политической ситуации того периода. «Автор мягко вводит читателя в эпоху правления Хрущева, а после – Брежнева».

Ректор МГЮА Виктор Блажеев дал будущим читателям практический совет: «Если вы начинаете читать книгу вечером, то готовьтесь к тому, что закончите только к утру». Работа захватывает, говорит Блажеев.

«Советское право. Итоги» продолжает серию работ автора, посвященных развитию отечественного государства и права. Всего их четыре. Начинает цикл очерков книга «Серебряный век права», после автор опубликовал «Страсти по праву», а в прошлом году вышла книга «Заповеди советского права». Каждая охватывает разные периоды времени, но при этом является продолжением предыдущей. По словам заслуженного юриста, он старался сделать каждую книгу (и даже главу) самодостаточной и понятной в отрыве от общего контекста.

На презентации Павла Крашенинникова спросили о пятом томе исторического анализа. По задумке автора, он должен охватить период с 1985 по 2000 год. Работа над ним, считает заслуженный юрист, будет самой сложной, так как возникает конфликт объективности и субъективности. У автора уже есть наработки, но он предпочитает не спешить с публикацией.

***

С разрешения правообладателя – издательства «Статут» – «Право.ru» публикует восьмую главу его новой книги «Право на любовь и кровь».

СОВЕТСКОЕ ПРАВО. ИТОГИ. 

Очерки о государстве и праве 1962 – 1984

Жилище становится Домом только благодаря женщине

или присутствию ребенка.

Элинор Портер

§ 1. ОБЩИЕ ЗАМЕЧАНИЯ

В СССР государственная политика в сферах труда, семьи и жилья по существу представляла собой грани одной и той же — экономической политики, а потому эти сферы в политике государства были тесно связаны между собой.

Индустриализация страны потребовала перемещения больших масс населения из деревни в город, что послужило одной из причин возникновения жилищного кризиса в городах. Покомнатное расселение семей в коммунальных квартирах резко изменило облик семьи — из многопоколенной патриархальной крестьянской семьи она превращалась в нуклеарную, состоящую, как правило, их супругов или из родителей и детей. Стесненные условия быта в коммунальных квартирах явно не способствовали решению главной с точки зрения государства задачи семьи — расширенному воспроизводству населения, прежде всего рабочей силы. Также этому не способствовало практически поголовное привлечение женщин в экономику страны при отсутствии адекватных условий для решения бытовых проблем.

Это привело к изменению жилищной политики — в конце 50-х годов покомнатное расселение семей сменилось на поквартирное, что, впрочем, на советскую семью никак не повлияло: малогабаритные квартиры также могли вместить в лучшем случае небольшую нуклеарную семью.

Урбанизация страны вкупе с некоторым улучшением благосостояния граждан неминуемо послужила причиной так называемого демографического перехода — снижения рождаемости и увеличения продолжительности жизни.

Для экономики советской мегамашины, ориентированной, образно говоря, на «азиатский способ производства» по принципу «не умением, а числом» и потому мало восприимчивой к достижениям научно-технической революции, это был серьезный вызов. Одним из ответов на него стала политика увеличения рождаемости, в том числе за счет повышения комфортности строящегося жилья.

Что касается правового регулирования семейных и жилищных отношений, то в силу исторических обстоятельств, а также весьма своеобразной модели советского права, в которой частное право было запрещено, комплекс этих правовых отношений оказался разделенным на гражданское право и отдельные комплексные отрасли. Причем последние подверглись существенному сдвигу в сторону публичного права.

§ 2. СЕМЕЙНОЕ ПРАВО

Семейные интересы почти всегда губят интересы общественные.

Фрэнсис Бэкон

Позволим себе напомнить уважаемому читателю, что первым кодексом Советского государства был Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве, ставший первым в мире отдельным кодифицированным актом по семейному праву. Он был принят 16 сентября 1918 г. Такая спешка была связана прежде всего с желанием большевиков вытеснить своего главного идейного противника — церковь из семейных правоотношений. Исходя из марксистской догматики, власти также стремились исключить из семейных отношений частноправовую составляющую, свести все дело к интимному отношению двоих, а уход за детьми и их воспитание перевести в публичную сферу.

Это обстоятельство и стало одной из основных причин выделения семейного права в отдельную отрасль. Советское законодательство находилось в зачаточном состоянии, дискуссия на тему «что такое пролетарское право» еще только зарождалась, а отрасль семейного права уже возникла. Да еще и с первым социалистическим кодексом.

Второй советский семейный кодекс вступил в силу 1 января 1927 г., назывался он Кодексом законов о браке, семье и опеке РСФСР (КЗОБСО) и действовал более 40 лет. В это время семейные отношения в СССР регулировались исключительно республиканским законодательством.

Нежизнеспособность марксистской семейной доктрины проявилась довольно быстро. Имущественные аспекты семейных отношений никуда не делись. Их регулировало гражданское законодательство. Власть стала рассматривать семью как базовый элемент тоталитарной системы, воспроизводящий население, традиции и идеологию. Регулирование семейных отношений становилось все более жестким.

Хотя наиболее одиозные регуляции первых послевоенных лет — запрет абортов, практически запретительная процедура развода, запрет браков с иностранцами, поражение в правах незаконнорожденных детей — вскоре после смерти Сталина были отменены, концепция семейной политики государства, а значит, и правового регулирования семейных отношений в принципе не изменилась.

Третьим кодифицированным актом в данной сфере стали общесоюзные Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (далее в этом параграфе — Основы), которые были приняты Верховным Советом СССР 27 июня 1968 г. и стали первым кодифицированным актом Советского Союза в области семейного права. В соответствии с Основами в 1969—1970 гг. были приняты брачно-семейные кодексы в союзных республиках.

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье

Необходимость общесоюзной кодификации семейного законодательства и сходство в регулировании семейных отношений в союзных республиках обсуждались еще в 50-е годы прошлого столетия. «Законодательство о семье и браке в советских республиках исходит из единых принципов социалистического общества и основывается на учении марксизма-ленинизма о семье и браке. Поэтому многие положения семейно-брачного законодательства будут разрешены во всех союзных республиках одинаково», — писала А.И. Пергамент. В то время без упоминаний «марксизма-ленинизма» опубликовать что-либо было практически невозможно. Но тем не менее выходили исследования, в том числе высочайшего уровня. Это в полной мере касается и работ А.И. Пергамент.

Третья кодификация семейного законодательства происходила на фоне снижения размеров естественного прироста населения. Впрочем, на кодификационных работах эта проблема не сказывалась: разработчики и народные депутаты верховных советов СССР и республик вряд ли в это сильно вникали. Кодификация шла повсеместно по всем отраслям права, и это было, кроме прочего, партийное задание.

В Конституции СССР 1936 г. семейные отношения упоминались лишь в двух статьях. В ст. 14 Конституции Законом СССР от 25 февраля 1947 г. «Об изменении и дополнении текста Конституции (Основного закона) СССР» было введено положение о том, что основы законодательства о браке и семье находятся в ведении Союза ССР. Второе упоминание о семье было в ст. 122, где говорилось о равном положении женщин в СССР наряду с мужчинами, об охране матери и ребенка.

Основы семейного законодательства были призваны заложить федеральные базовые принципы создания семьи и реализации семейных отношений для всех республик Союза с учетом многообразия укладов, традиций республик в этой сфере, что, конечно, отнюдь не упрощало задачу законодателя.

В дальнейшем Конституция СССР 1977 г. провозгласила равноправие мужчины и женщины не только в областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни, но и в семейных отношениях, а также закрепила добровольное согласие женщины и мужчины в качестве основы брака. Эти принципы были воспроизведены в последующих поправках к Основам и республиканским кодексам.

Однако вернемся к Основам, которые вступили в силу с 1 октября 1968 г. Они закрепляли положения, соответствующие тому времени. Ставилась цель создания коммунистической семьи, в которой должны найти свое полное удовлетворение наиболее глубокие личные чувства людей.

Работа над проектом в союзном Верховном Совете проходила в Комиссии законодательных предположений совместно с комиссиями по здравоохранению и социальному обеспечению, комиссиями по народному образованию, науке и культуре Совета Союза и Совета Национальностей.

Доклад по проекту был представлен председателем Комиссии законодательных предположений Совета Союза депутатом Михаилом Сергеевичем Соломенцевым, в нем отмечалось, что «проект Основ является естественным продолжением и дальнейшим развитием советского законодательства о браке и семье», «знаменует собой новый этап в совершенствовании советского семейного права», а «развитие советского общества создает необходимые предпосылки для того, чтобы бытовые и семейные отношения трудящихся были свободны от наследия прошлого и строились на прочных и чистых моральных основах. В огромном большинстве советских семей сложились новые отношения. Они сильны взаимной любовью и уважением, равноправием мужа и жены, трудовым сотрудничеством и взаимопомощью в быту, совместной ответственностью родителей за воспитание детей».

Докладчик указывал на то, что «основами законодательства о браке и семье определены только общие принципиальные положения, а также нормы по тем вопросам, которые требуют единообразного решения во всех союзных республиках». На самом деле, как и в других союзных Основах законодательства, отклонение от текста не допускалось. Кодексы конкретизировали Основы и развивали их преимущественно там, где были прямые отсылки к компетенции республик.

Основы состояли из пяти разделов.

В разделе I были определены главные задачи законодательства о браке и семье. К ним относились:

 дальнейшее укрепление советской семьи, основанной на принципах коммунистической морали;

 построение семейных отношений на добровольном брачном союзе женщины и мужчины, на свободных от материальных расчетов чувствах взаимной любви, дружбы и уважения всех членов семьи;

 воспитание детей семьей в органическом сочетании с общественным воспитанием в духе преданности Родине, коммунистического отношения к труду и подготовка детей к активному участию в строительстве коммунистического общества;

 всемерная охрана интересов матери и детей и обеспечение счастливого детства каждому ребенку;

окончательное устранение вредных пережитков и обычаев прошлого в семейных отношениях;

 воспитание у всех советских граждан чувства высокой ответственности перед семьей.

В этом же разделе были отражены и принципы семейного законодательства, определяющие отношения между людьми в социалистическом обществе, такие как равноправие женщины и мужчины в браке и семье; равноправие всех граждан в семейных отношениях независимо от их национальности, расы и отношения к религии; охрана и поощрение материнства.

Раздел II был посвящен вопросам брака, который торжественно заключается в государственных органах записей актов гражданского состояния.

В соответствии с Основами союзные республики в своем законодательстве должны были установить правила торжественной регистрации брака, порядок разъяснения вступающим в брак их прав и обязанностей как будущих супругов и родителей.

Возраст для вступления в брак был определен в 18 лет. В то же время союзным республикам предоставлялось право предусматривать в своем законодательстве снижение брачного возраста, но не более чем на два года.

«В ходе обсуждения проекта поступило много предложений о повышении брачного возраста, особенно для мужчин, до 21—23 лет. Однако комиссии сочли целесообразным сохранить ныне действующую в большинстве союзных республик норму, поскольку в 18-летнем возрасте молодые люди признаются полноправными гражданами, наделяются избирательными правами, получают возможность иметь самостоятельный заработок, достигают определенной духовной и физической зрелости. Учитывая все это, было бы неправильным лишать их возможности вступать в брак. Надо иметь в виду и то, что повышение брачного возраста может способствовать увеличению внебрачных связей и, как показывает жизнь, приводить к сложным конфликтам и подчас к тяжелым последствиям», — говорилось в докладе М.С. Соломенцева.

Большое внимание уделялось регулированию личных и имущественных отношений супругов. При заключении брака супруги по своему желанию могли избрать фамилию одного из них в качестве общей фамилии или каждый супруг мог сохранить свою добрачную фамилию. Они были свободны в выборе занятий, профессии и места жительства. Вопросы жизни семьи, воспитания детей, ведения хозяйства должны были решаться ими совместно, на равных началах. Что касается имущества, то принадлежавшее каждому из супругов до брака являлось их раздельным имуществом, а имущество, нажитое в период брака, — их общей совместной собственностью. При этом в целях охраны интересов женщины-матери особо оговаривалось, что супруги пользуются равными правами на имущество и в том случае, если один из них был занят ведением домашнего хозяйства, уходом за детьми или по другим уважительным причинам не имел самостоятельного заработка.

Провозглашалось правило взаимной материальной поддержки, моральной взаимопомощи супругов. Обязанности по оказанию материальной помощи сохранялись при определенных условиях и после расторжения брака. Вместе с тем союзным республикам предоставлялось право предусмотреть условия, при которых суд мог освободить одного из супругов от обязанностей по содержанию другого супруга или же ограничить эти обязанности определенным сроком.

По вопросам расторжения брака сохранялся в качестве общего правила порядок расторжения брака через суд, при этом на последний возлагалась обязанность принимать меры к примирению супругов. В целях охраны здоровья матери и ребенка было предусмотрено правило, в соответствии с которым муж не может без согласия жены возбуждать дело о расторжении брака во время беременности жены и в течение одного года после рождения ребенка.

Раздел III был посвящен основному вопросу законодательства о браке и семье: отношениям между членами семьи и прежде всего — между родителями и детьми. В ст. 16 закреплялось важнейшее положение о том, что взаимные права и обязанности родителей и детей основываются на происхождении детей, удостоверенном в установленном законом порядке. В соответствии с этим предусматривалось, что происхождение ребенка от родителей, состоящих между собой в браке, удостоверяется записью о браке родителей. Происхождение ребенка от родителей, не состоящих между собой в браке, устанавливается путем подачи совместного заявления родителями, т.е. отцом и матерью ребенка, в государственные органы записи актов гражданского состояния, в этом случае регистрация ребенка происходит с указанием его отца.

Здесь следует напомнить, что в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. было отменено право матери обращаться в суд с иском о признании отцовства к лицу, с которым она не состояла в зарегистрированном браке. Происшедшие с тех пор значительные социальные изменения и необходимость устранения элементов неравных условий в отношении материального и морального положения матерей и их детей, родившихся вне брака, обусловили появление в проекте Основ положения о том, что в случае рождения ребенка у родителей, не состоящих в браке, при отсутствии их совместного заявления, отцовство может быть установлено при определенных обстоятельствах в судебном порядке. Обсуждение этой статьи (ст. 16) вызвало наибольшее количество замечаний. Дискуссия развернулась вокруг вопроса о судебном установлении отцовства и обстоятельств, которые суд должен принимать во внимание. Вносились, в частности, предложения расширить круг случаев судебного установления отцовства в отношении детей, рожденных вне брака, и учитывать также все другие доказательства, с достоверностью подтверждающие отцовство, либо вовсе не указывать в законе условий, при которых возможно установление отцовства по суду.

Необходимо отметить, что комиссия по подготовке проекта признала целесообразным расширить по сравнению с опубликованным проектом перечень обстоятельств, которые будут приниматься во внимание судом при установлении отцовства, а именно совместное проживание и ведение общего хозяйства матерью ребенка и ответчиком до рождения ребенка, или совместное воспитание либо содержание ими ребенка, или доказательства, с достоверностью подтверждающие признание ответчиком отцовства.

Подробно определялся порядок записи родителей в книгах актов гражданского состояния, в частности, и тогда, когда отсутствует совместное заявление родителей или решение суда.

Предлагалось распространить положения Основ о признании отцовства в судебном порядке и на детей, рожденных до введения в действие обсуждаемого законопроекта. Комиссия решила, что общим правилом в таких случаях должно быть установление происхождения ребенка от родителей, не состоящих между собой в браке, путем подачи ими совместного заявления, независимо от времени рождения ребенка. Поэтому было сочтено целесообразным придать в Законе обратную силу только тем нормам, которые предусматривают возможность добровольного признания отцовства путем совместного заявления отца и матери ребенка, а также предоставить право матери в указанных случаях — при отсутствии совместного заявления и решения суда — записывать сведения об отце в порядке, предусмотренном ст. 17. Комиссия не сочла целесообразным придавать Закону обратную силу в части установления отцовства по суду. Исключение из этого правила было сделано только для случаев смерти лица, на иждивении которого находился ребенок и которое признавало себя отцом ребенка.

Здесь факт признания отцовства в отношении ребенка, рожденного до введения в действие Основ, мог быть установлен в судебном порядке. При этом дети приобретали право на пенсию по случаю смерти кормильца и иные личные и имущественные права наравне с детьми, рожденными от родителей, состоящих между собой в браке.

Предусматривая охрану родительских прав, Основы одновременно усилили ответственность тех граждан, которые неправильно осуществляют свои родительские обязанности, уклоняются от их выполнения. В таких случаях предусматривалось лишение родителей их родительских прав, в частности предусматривалась возможность лишения этих прав хронических алкоголиков и наркоманов.

Основы (ст. 22) оставили неизменными принципы определения алиментов, взыскиваемых с родителей на содержание их несовершеннолетних детей, а именно — в определенной доле к заработку (доходу) родителей. При этом допускалась в установленных законом случаях возможность снижения размера алиментов. Суду предоставлялось право снизить размер алиментов в тех случаях, когда ответчик является инвалидом I или II группы, либо когда на иждивении ответчика находятся другие несовершеннолетние дети, либо если дети работают и имеют достаточный заработок.

Комиссией не было поддержано предложение о том, чтобы алименты на детей определялись не в долевом (процентном) отношении к заработку, а в твердой денежной сумме в каждом отдельном случае, поскольку действовавший в то время порядок в основном на практике себя оправдал. Взыскание алиментов в определенной доле к заработку позволяло не только удовлетворить потребности ребенка, но и сохранить тот уровень обеспеченности, который он имел при нормальных отношениях между родителями. Действовавший порядок определения алиментов в долевом отношении к заработку избавлял родителей от необходимости многократных обращений в суд с просьбой увеличить или уменьшить размер алиментов в связи с изменением заработка, не говоря уже о том, что иной порядок повлек бы за собой поступление в суд большого количества повторных дел.

По инициативе граждан в ходе обсуждения законопроекта в Основах появилось положение о том, что родители, уплачивающие алименты на несовершеннолетних детей, могут быть привлечены к участию в дополнительных расходах, вызванных исключительными обстоятельствами (тяжелая болезнь, увечье ребенка и т.п.).

В Основы были включены правила по вопросам усыновления и удочерения. Здесь принципиально новым стало то, что положение усыновленного ребенка было приравнено к положению родных детей. Основы предусмотрели, что права и обязанности возникают у усыновленного не только по отношению к своему усыновителю, но и по отношению ко всем его родственникам по происхождению, была закреплена тайна усыновления в интересах усыновленного ребенка и усыновителей.

Последний раздел Основ был посвящен вопросам применения советского законодательства о браке и семье к иностранцам и лицам без гражданства; применения иностранных законов о браке и семье к советским гражданам, проживающим за границей; применения международных договоров и соглашений. Поскольку законодательство о правах иностранцев, согласно Конституции СССР, являлось компетенцией Союза ССР, эти вопросы в Основах заняли сравнительно много места.

От кодифицированных актов союзных республик, прежде всего Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г., Основы отличались большей последовательностью, лучшей проработкой текста, более подробным регулированием семейных отношений.

Важность принятия Основ заключалась в необходимости унификации законодательства всех союзных республик в составе СССР, а также в серьезных изменениях государственной политики в области брака, родительских отношений, усыновления и т.д., происшедших с 1926 г.

Проект Основ законодательства о браке и семье широко обсуждался в 1967—1968 гг. общественностью, о чем свидетельствовали публикации тех лет в средствах массовой информации. Только в редакцию газеты «Известия» пришло более 8 тыс. писем. Особую поддержку нашли предложения о торжественной обстановке регистрации брака при согласии на это лиц, вступающих в брак, об испытательном сроке перед регистрацией, о расторжении брака во внесудебном порядке и др.

Одной из основных особенностей правового регулирования семейного законодательства в те годы стало разграничение компетенции союзных и республиканских органов в регламентации семейных отношений. Так, союзные республики были наделены правом разрешать не только вопросы, отнесенные к их ведению Основами, но и те вопросы брачных и семейных отношений, которые непосредственно Основами не были предусмотрены (ст. 7 Основ). Перечень таких вопросов был достаточно широк, начиная от сокращения или увеличения срока регистрации брака после подачи заявления в органы ЗАГС и заканчивая определением правил усыновления, условий признания усыновления недействительным, условий и последствий отмены усыновления.

Впоследствии многие положения Основ подвергались критике со стороны правоприменителей, вплоть до выявления противоречий с действующей Конституцией СССР, основными принципами социалистического строя. Это относится, например, к нормам ст. 16 Основ об установлении отцовства с помощью доказывания юридических фактов, носивших исчерпывающий характер, и невозможности применения экспертиз, которые уже в то время позволяли с достоверностью оспорить отцовство в отношении ребенка. Отмечалось, в частности, что ограничения в установлении отцовства вели к «легкомысленному поведению» мужчин, а «перекладывание обязанностей по содержанию и воспитанию ребенка на мать» влечет возникновение противоречия одному из основных принципов Конституции СССР — принципу равенства полов (ст. 35).

Основы 1968 г. несколько раз подвергались изменениям, в частности в 1979 г. — после принятия Конституции СССР 1977 г. (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 октября 1979 г. № 885-X «О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье»).

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г.

На основании и в развитие общесоюзных Основ законодательства о браке и семье Верховным Советом РСФСР 30 июля 1969 г. был принят Кодекс о браке и семье РСФСР (КоБС), который вступил в силу с 1 ноября 1969 г. В качестве основного докладчика выступил депутат Григорий Васильевич Подельщиков. Традиционно основываясь на постулатах КПСС, решениях ее съездов и заветах Ильича (последнее особо отмечалось на заседании в преддверии 100-летия со дня рождения Ленина), докладчик отметил, что проект Кодекса, как и ранее принятые Основы, широко обсуждался на разных уровнях. Его подготовка шла в Совете Министров и Президиуме Верховного Совета РСФСР, комиссиях Верховного Совета РСФСР — законодательных предположений, по народному образованию, культуре и спорту и по здравоохранению и социальному обеспечению; большая помощь в подготовке проекта была оказана представителями научной общественности, работниками прокуратуры и суда.

В разделе I были воспроизведены закрепленные в Основах главные задачи законодательства о браке и семье и его принципы.

Впервые в Кодекс о браке и семье была включена глава «Исковая давность и исчисление сроков». До настоящего времени в законе не было определено, применяется ли вообще и в каких случаях исковая давность к требованиям, вытекающим из семейных правоотношений. Отсутствие таких норм вызывало затруднения в судебной практике, а в ряде случаев приводило к ущемлению прав граждан. Устанавливалось, что на требования, вытекающие из брачных и семейных правоотношений, исковая давность, как правило, не распространяется. Исключение составляли три случая, по которым был установлен срок исковой давности: по спорам о разделе имущества супругов и о взыскании задолженности по алиментам — три года; об оспаривании отцовства — один год.

В разделе II содержались нормы, определяющие порядок и условия заключения брака, права и обязанности супругов, последствия прекращения брака и признания брака недействительным. Как и в Основах, предусматривалась торжественная регистрация брака.

Кодекс предоставлял исполкомам районных (городских) Советов право в отдельных, исключительных случаях понижать брачный возраст на два года. Это было установлено в интересах детей и с целью сохранения фактически созданной семьи.

В Кодексе были детализированы статьи Основ, определяющие порядок раздела общего имущества супругов. Доли супругов в случае раздела нажитого ими во время брака имущества признавались равными.

Однако в отдельных случаях суду было предоставлено право отступить от начала равенства долей, учитывая интересы несовершеннолетних детей или заслуживающие внимания интересы одного из супругов. В частности, Кодекс предусматривал возможность уменьшения доли супруга, если он уклонялся от общественно полезного труда или расходовал общее имущество в ущерб интересам семьи.

Более детально по сравнению с действующим законодательством определялся круг имущества, которое признается личной собственностью каждого из супругов.

Учитывая сложившуюся многолетнюю практику, Кодекс предоставлял право суду признать имущество каждого из супругов их общей совместной собственностью, если будет установлено, что в течение брака благодаря их общим затратам стоимость этого имущества значительно увеличилась. Это положение имело большое значение для охраны прав супругов, особенно когда речь шла о таком имуществе, как жилой дом.

В главе 6 подробно регламентировались условия и последствия признания брака недействительным, а также был определен круг лиц, имеющих право на предъявление такого требования.

Большое количество норм было посвящено основному вопросу законодательства о браке и семье — регулированию отношений, возникающих между членами семьи, и в первую очередь между родителями и детьми. Появились нормы, определяющие порядок установления происхождения ребенка от родителей, которые не состоят между собой в браке. Установление происхождения от родителей производилось по их совместному заявлению. В случае отсутствия такого заявления отцовство могло быть установлено в судебном порядке. При рассмотрении этого вопроса суд, в частности, должен был принимать во внимание совместное проживание и ведение общего хозяйства матерью ребенка и ответчиком до рождения ребенка или совместное воспитание либо содержание ими ребенка.

Кодекс предусматривал гарантии обоим родителям равных прав в осуществлении воспитания детей, устанавливая судебную защиту этих прав, предоставляя органам опеки возможность передать дело в суд, если родитель, у которого проживает ребенок, не подчиняется их указаниям о порядке участия другого родителя в воспитании ребенка.

В главе 9 излагались вопросы, связанные со взысканием алиментов на содержание детей. Были расширены обязанности детей по отношению к родителям, предусматривалось, что совершеннолетние дети обязаны не только содержать нетрудоспособных родителей, нуждающихся в помощи, но и заботиться о них.

В главе 10 были определены алиментные обязанности других членов семьи. По сравнению с действовавшим тогда законодательством круг лиц, с которых могут быть взысканы алименты, несколько расширялся. Было признано целесообразным сохранить алиментные обязанности лиц, фактически воспитавших ребенка, но не связанных с ним отношениями родства или усыновления. Также была предусмотрена обязанность братьев и сестер по содержанию их несовершеннолетних и совершеннолетних братьев и сестер, если последние нетрудоспособны и не имеют средств.

Регулирование отношений по опеке и попечительству было отнесено к компетенции союзных республик. Поэтому Кодекс урегулировал основные вопросы, связанные с опекой и попечительством, восполняя имевшиеся в действующем законодательстве пробелы. В главе 13 детально определялись права и обязанности опекунов, порядок их назначения и отстранения, предусматривался контроль над их деятельностью.

Раздел IV содержал правила регистрации актов гражданского состояния.

Последний (как в Основах) — V раздел проекта был посвящен вопросам применения советского законодательства о браке и семье к иностранцам и лицам без гражданства, применения законов о браке и семье иностранных государств, международных договоров и соглашений. Поскольку правовое регулирование отношений с иностранцами, согласно Конституции СССР, являлось компетенцией Союза ССР, в Кодексе воспроизведены соответствующие статьи Основ. Кодекс установил также правила усыновления детей, состоящих в советском гражданстве, иностранцами на территории РСФСР.

Несмотря на то, что нормы Основ во многом повторились в КоБС РСФСР, в последнем значительная часть положений была конкретизирована и не всегда тождественна кодексам других союзных республик, с тем чтобы учесть особенности менталитета, традиций населения разных регионов.

КоБС РСФСР содержал регламентацию по вопросам, отнесенным Основами к ведению союзных республик, это касалось положений о возможности снижения брачного возраста, последствиях недействительности брака, праве на обращение в суд с заявлением об установлении отцовства не только тех лиц, которые указаны в ст. 16 Основ, порядке выявления согласия ребенка при усыновлении, правилах усыновления, об условиях признания усыновления недействительным, условиях отмены усыновления, о последствиях такой отмены и многих других.

За более чем 25-летний период действия КоБС в него всего восемь раз вносились поправки.

КоБС РСФСР 1969 г. стал последним кодифицированным актом семейного законодательства Советского государства, хотя в дальнейшем действовал на территории Российской Федерации вплоть до 1 марта 1996 г. — даты вступления в силу действующего Семейного кодекса РФ, а раздел IV «Акты гражданского состояния» действовал в части, не противоречащей Семейному кодексу РФ, впредь до вступлении в силу Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», т.е. до 20 ноября 1997 г.

Два обстоятельства способствовали проведению кодификации семейного права на высоком уровне: это кодификация гражданского законодательства и развитие науки гражданского и семейного права. Нельзя не вспомнить, что еще в 1951 г. вышел первый учебник по семейному праву Г.М. Свердлова «Советское семейное право»13, охвативший все основные институты тогдашнего советского семейного права и заложивший структуру семейного права и семейного законодательства того времени и во многом сегодняшнего дня.

В свою очередь кодификация дала толчок росту исследований в области семейного права. Довольно активно в 60—80-е годы выходят монографии, учебники, комментарии законодательства. Важную роль в этом деле играли научные и учебные организации — ВНИИСЗ, ИГПАН, МГУ, ЛГУ, СЮИ, ВЮЗИ и некоторые другие.

1979 год был признан Международным годом ребенка, в рамках которого были проведены мероприятия, способствовавшие в дальнейшем подготовке научной и правовой основы для ратификации в 1990 г. Верховным Советом СССР Конвенции ООН о правах ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН в 1989 г.).

Наиболее известными в 60—80-е годы учебниками по семейному праву были учебники, написанные непосредственно В.А. Рясенцевым (1967, 1971 гг.) и под его редакцией (1982 г.), а также учебник Г.К. Матвеева (1985 г.). Широкий спектр вопросов семейного права был затронут в учебнике А.И. Пергамент «Основы законодательства о браке и семье» (1969 г.).

Вопросы семейного права в 60—80-е годы подробно освещались Е.М. Ворожейкиным («Семейные правоотношения в СССР», 1972 г.), В.П. Никитиной («Имущество супругов», 1975 г.), Ш.Д. Чиквашвили («Имущественные отношения супругов», 1976 г.), В.И. Данилиным («Ответственность по советскому семейному праву», 1980 г.), Л.М. Звягинцевой («Меры защиты в семейном праве», 1980 г.), В.П. Шахматовым («Законодательство о браке и семье», 1981 г.).

Вопросам родительских правоотношений, установления отцовства, защиты прав и законных интересов детей, ответственности родителей посвящены работы Е.М. Ворожейкина («Регулирование по содержанию детей при признании отцовства», 1969 г.), А.М. Нечаевой («Права и обязанности родителей по воспитанию детей», 1973 г.), З.А. Подопригоры («О дальнейшем совершенствовании семейного законодательства, регулирующего личные отношения родителей и детей», 1980 г.) и Л.П. Короткова («Обязанности граждан по воспитанию детей», 1983 г.). Появляются первые работы по семейному праву в контексте отношений, осложненных иностранным элементом: «Брак и семья в международном частном праве» (1966 г.) Н.В. Орловой, «Актуальные проблемы советского коллизионного семейного права» (1978 г.) Г.К. Матвеева.

Уже в 70-е годы в науке и в целях совершенствования законодательства ставились такие актуальные проблемы, как: равная ответственность супругов по обязательствам одного из них, принятым в интересах семьи; возможность расторжения брака по взаимному согласию супругов в органах ЗАГС и в тех случаях, когда у супругов имеются дети, но нет спора об их воспитании и содержании; установление отцовства с помощью любых допускаемых законом доказательств, с достаточной достоверностью подтверждающих происхождение ребенка; возможность временного отобрания ребенка по постановлению органов опеки и попечительства до вынесения судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства; упрощение порядка усыновления детей, родители которых не желают принимать участие в их воспитании и проявлять родительское внимание и заботу; установление права дедушки и бабушки на общение с внуками, а также создание в системе народных судов специализированных судов по рассмотрению семейных дел.

§ 3. ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО

Очередь — это свободное построение свободных людей, в порядке подхода с одной и подвоза с другой стороны баррикад.

Наличие двух-трех прущих против часовой стрелки только развлекает стоящих и придает оживление всему организму.

Михаил Жванецкий

С первых дней советской власти жилищная политика служила средством подавления так называемых эксплуататорских классов, особенно интеллигенции. В 30—50-е годы — способом локализации трудовых ресурсов в пространстве, вместе с пресловутой пропиской препятствующим произвольному перемещению трудовых ресурсов по стране. Жилищная политика была также средством неэкономического принуждения к труду и манипуляции гражданами, когда комфортное жилье было немыслимым поощрением для отдельных передовиков производства и наиболее выдающихся представителей элиты. Использовалась она и для политического контроля над гражданами.

В силу полнейшего произвола, сопровождавшего процесс распределения жилья, определения норм жилой площади, а также платы за предоставленное помещение, в 20—50-е годы правовое регулирование жилищных отношений на основе кодифицированных актов не было принято, а существовало в виде постановлений ЦИК и СНК СССР, многочисленных подзаконных актов различных наркоматов и министерств, особенно НКВД.

Жилищное законодательство начала 60-х годов продолжало базироваться на постановлении ЦИК СССР и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах». Массовое строительство дешевых многоквартирных домов было начато Хрущевым во времена «оттепели» и позволило многим советским гражданам переехать в отдельные квартиры в так называемых хрущевках. Граждане пользовались таким жильем на основании договора жилищного найма либо членства в жилищно-строительном кооперативе (ЖСК).

Предприятия и учреждения получили возможность создавать ЖСК для своих работников, устанавливалось регулирование финансирования и порядка внесения взносов. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» предусматривалось включение в государственные плановые задания индивидуального и кооперативного строительства.

С учетом того, что граждане в подавляющем большинстве проживали в жилых помещениях по договору найма, необходимо было упорядочить эти отношения. Вместе с тем в 60-х и начале 70-х годов про попытки кодификации жилищного законодательства, имевшие место в 20-х годах, уже забыли, а до следующей кодификации было еще далеко.

В Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. не провозглашалось право граждан на жилище и тем более не было указаний на жилищное законодательство. При этом активно готовились проект Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и гражданские кодексы союзных республик. Было решено предусмотреть специальные нормы, посвященные договору найма жилых помещений. В ст. 50 Основ гражданского законодательства 1961 г. указываются органы, по решению которых предоставляются жилые помещения; конечно же это было фрагментарное регулирование отношений по учету граждан, нуждающихся в жилье, а также по предоставлению жилых помещений. Всего в Основах было восемь статей (ст. 56—63), посвященных регулированию жилищных отношений. На основании указанных положений уже в Гражданском кодексе РСФСР 1964 г. содержалась специальная глава (гл. 28) «Договор найма жилого помещения», в которой регулировались отношения, связанные с договором найма жилья. Данные положения действовали до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 24 июня 1981 г.

Основы жилищного законодательства

Решение о необходимости кодификации жилищного законодательства было принято после вступления в силу Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г., где появилось право на жилище (соответственно ст. 44 и ст. 42).

Формальное поручение о кодификации жилищного законодательства прозвучало из уст самого генерального секретаря ЦК КПСС.

В заключительном слове по поводу принятия Конституции (Основного закона) СССР Л.И. Брежнев сказал: «Принятие Конституции делает необходимым внесение ряда изменений и дополнений в текущее законодательство. И здесь, товарищи, можно и следует использовать многие конкретные замечания и пожелания трудящихся, высказанные в ходе обсуждения проекта Конституции. Заслуживают, в частности, внимания предложения о принятии союзных Основ жилищного законодательства и республиканских жилищных кодексов».

Как всегда, точно и доходчиво объяснил необходимость кодификации жилищного законодательства В.Ф. Яковлев: «Причины разработки Основ жилищного законодательства и жилищных кодексов очевидны. Это, во-первых, большое экономическое и социально-политическое значение отношений по распределению и использованию жилья, поскольку в рамках анализируемых отношений происходит удовлетворение одной из основных потребностей граждан. Во-вторых, это закрепление в Конституции СССР одного из величайших завоеваний развитого социализма — права граждан на жилище — и необходимость создания надежных правовых гарантий, обеспечивающих его реализацию. Отмеченное требует не просто более развернутого правового регулирования жилищных отношений, но замену подзаконных актов законами, закрепления основных положений жилищных отношений в основах законодательства и кодексах. В-третьих, это необходимость законодательного закрепления правил управления и эксплуатации всенародного достояния — жилищного фонда — в целях его наиболее эффективного использования и сохранения».

В Верховном Совете СССР совместно с Министерством юстиции СССР и Всесоюзным научно-исследовательским институтом советского законодательства была создана рабочая группа по подготовке Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, куда входили в том числе такие известные специалисты по гражданскому и жилищному праву, как В.А. Дозорцев, В.Н. Литовкин и П.И. Седугин. Основы и базовый вариант кодекса для республик готовились одновременно.

Представляя в советском парламенте проект Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, первый заместитель Председателя Совета Министров СССР И.В. Архипов отметил, что «единого союзного законодательного акта, в котором в комплексе решались бы основные вопросы обеспечения жилищных прав граждан, а также использования и сохранности жилья, у нас раньше не было. По этим вопросам имеется большое количество нормативных актов, в основном республиканского законодательства, принятых в разное время, многие из которых в значительной мере устарели».

Характеризуя Основы в целом, докладчик выделил следующее: «В представленном на ваше рассмотрение проекте Основ сохранены наиболее важные, оправдавшие себя на практике нормы действующего жилищного законодательства. В нем сформулированы задачи законодательства, определены состав жилищного фонда страны и порядок управления им. Разграничена компетенция Союза ССР и союзных республик в области регулирования жилищных отношений. К ведению Союза ССР, в частности, отнесено установление общих начал организации и деятельности органов государственного управления жилищным хозяйством, единого порядка государственного учета жилищного фонда, размера квартирной платы, а также основных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий».

В Основах содержалось 55 статей, которые были разделены на семь разделов. При этом раздел III «Обеспечение граждан жилыми помещениями. Пользование жилыми помещениями» был поделен на четыре главы: глава 1 охватывала предоставление жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда, глава 2 — пользование жилыми помещениями в общежитиях, глава 3 — обеспечение жилыми помещениями в домах жилищно-строительных кооперативов и пользование ими, глава 4 — пользование жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда.

Жилищный кодекс РСФСР 1983 г.

В начале 1983 г. один из лучших цивилистов и «жилищников» профессор Ю.К. Толстой писал: «Принятие Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик значительно оживило деятельность как правотворческих, так и правоприменительных органов в области регулирования жилищных отношений (выделено нами. — П.К.). Во исполнение предписаний Основ полным ходом развернулась подготовка жилищных кодексов, которые, надо полагать, вскоре будут приняты во всех союзных республиках. Заметно активизировалась научно-исследовательская работа в области жилищного права. На базе Основ защищены докторская и несколько кандидатских диссертаций. Под эгидой Свердловского юридического института в 1981 г. опубликован коллективный сборник «Основы советского жилищного законодательства» с участием ученых Свердловска, Ленинграда, Минска, Алма-Аты, Харькова, Душанбе. Кафедрой гражданского права того же института подготовлен проект Жилищного кодекса РСФСР, который, как бы ни сложилась его судьба, не будет забыт».

В данном случае речь идет о проекте, подготовленном О.А Красавчиковым, М.Я. Кирилловой, Г.И. Петрищевой и Г.А. Свердлыком. Проект был представлен в Министерство юстиции РСФСР. Данный документ использовался в последующих кодификациях жилищного права.

После принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, по словам Петра Ивановича Седугина, было решено первый Жилищный кодекс принимать в Азербайджанской ССР. Текст был доработан с коллегами из Баку и после обсуждений и консультаций этот Кодекс был принят. «Так что первый ЖК на территории СССР был принят в Азербайджане в 1982 году», — добавлял П.И. Седугин.

Нельзя не обратить внимание на то, что Верховный Суд СССР оперативно, еще до принятия ЖК РСФСР, 9 декабря 1982 г. утвердил постановление № 8 «О практике применения судами Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик»26, где был установлен перечень жилищных споров, подлежащих судебному рассмотрению. В нем системно разъяснялись положения Основ о предоставлении жилых помещений, недействительности ордера на жилое помещение, выселении, членах семьи нанимателя, пользовании общежитиями и служебными жилыми помещениями и т.д. Названное Постановление не только было направляющим документом для судов при рассмотрении жилищных споров, но и стало серьезным подспорьем при подготовке республиканских кодексов.

С учетом обсуждений, прошедших в Верховном Совете Азербайджанской ССР, а также Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 9 декабря 1982 г. были доработаны тексты проектов ЖК других республик и кодексы были приняты в 1982 и 1983 гг., в том числе в РСФСР.

Жилищный кодекс РСФСР был принят на седьмой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 24 июня 1983 г. и вступил в силу 1 января 1984 г.

Структурно ЖК, так же как и Основы, состоял из семи разделов. Вместе с тем раздел, посвященный обеспечению граждан жилыми помещениями и пользованию жилым помещением, разбит на две главы, одна из которых охватывает предоставление жилых помещений в домах государственного и общественного жилищного фонда, а другая — пользование ими.

В ЖК РСФСР наряду с другими положениями содержалось более 70 статей (из 158), непосредственно посвященных договору найма жилого помещения. Постепенное выделение правовых норм из договора имущественного найма, где объектом выступает жилье, не только оформляется в виде отдельного специального закона: происходит кодификация норм, прежде содержавшихся в ГК РСФСР и подзаконных актах, например в постановлении Совета Министров РСФСР от 9 мая 1963 г. «Об упорядочении распределения жилой площади и учета граждан, нуждающихся в жилье». В ЖК РСФСР также были кодифицированы положения, посвященные управлению жилищным фондом, организации и деятельности жилищно-строительных кооперативов, и ряд других.

С провозглашением в Конституции СССР 1977 г. права на жилище и, конечно же, с кодификацией жилищного законодательства активизировались исследования по жилищному законодательству, комментарии к последнему. Можно сказать, что жилищное право на некоторое время стало модной темой в исследованиях и публикациях в печати. Объяснений этому много: у граждан было да и осталось много вопросов по жилищной проблеме, системного законодательства просто не было, вместо жилья в 1977 г. образовалось конституционное право на жилище, а Основы и жилищные кодексы появились только в 80-е годы.

Среди цивилистов дискуссия о месте жилищного права в системе советского права возобновилась с новой силой. Даже сейчас отголоски споров можно встретить в публикациях. Если говорить коротко, эти споры сводились (и сводятся) к тому, что жилищное законодательство — это либо подотрасль гражданского законодательства, либо самостоятельная отрасль отечественного законодательства, либо комплексная отрасль, объединяющая нормы нескольких отраслей законодательства. Последняя из предложенных позиций являлась (и является), как мы полагаем, наиболее обоснованной. П.И. Седугин в 1983 г. писал: «Употребление в новом жилищном законодательстве понятия «жилищные отношения» отражает тот факт, что для развития жилищного законодательства на современном этапе характерна ярко выраженная тенденция к объединению законодательных и других жилищно-правовых норм в единую комплексную отрасль — жилищное законодательство. Общественные отношения, которые по принятой Основами терминологии являются «жилищными», имеют ту характерную особенность, что они складываются по поводу готового объекта, каким является возведенный жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда, специально предназначенное для проживания. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство четко отличается от других отраслей законодательства».

Даже О.А. Красавчиков, категорический противник комплексных отраслей, отмечал разноотраслевой характер норм жилищного законодательства, регулирующих разнородные, но функционально взаимосвязанные общественные отношения. В.П. Грибанов по этому поводу писал, что жилищное законодательство «носит комплексный характер. Жилищные отношения регулируются различными отраслями права (государственным, административным, гражданским и др.). Так, общие вопросы обеспечения граждан жильем, закрепление права граждан на жилище, на его неприкосновенность предусмотрены конституционными нормами; порядок распределения жилья государственного и общественного фонда — нормами административного права; а вот право личной собственности на дом или квартиру, договор найма жилого помещения, право пользования жилыми помещениями и др. определяются нормами гражданского права».

Из выдающихся научных работ обозреваемого периода следует выделить исследования Ю.К. Толстого, П.И. Седугина, С.М. Корнеева, В.А. Дозорцева, Д.М. Чечота, Ю.Г. Басина. Особую ценность для того и последующих периодов времени представляют следующие труды: «Вопросы советского жилищного права» Ю.Г. Басина (1963 г.); «Советское жилищное право» Ю.К. Толстого (1967 г.); «Советское жилищное право» В.Ф. Чигира (1968 г.); «Правовое регулирование жилищных отношений» Г.И. Петрищевой (1977 г.); «Основы советского жилищного законодательства» В.П. Грибанова (1983 г.); «Право на жилище в СССР» П.И. Седугина (1983 г.).

Советский Жилищный кодекс действовал чуть больше 20 лет, однако, конечно же, не решил, да и не мог решить жилищную проблему. Ведь основной принцип советской жилищной политики остался прежним — единственным строителем, собственником городского жилищного фонда и оператором управления им являлось государство. При этом квартплату и стоимость коммунальных услуг приходилось держать на социально приемлемом уровне. Оплачивать содержание жилья хотя бы по себестоимости было не по карману значительному числу граждан. Что уж говорить о рентабельности жилищного фонда СССР, которая позволяла бы вкладывать полученную прибыль в строительство жилья.

Впрочем, кто все это в то время считал?! Финансирование содержания жилищного фонда осуществлялось по остаточному принципу, как, собственно, и всей социальной сферы. Не удивительно, что недавно построенные жилые дома быстро ветшали и хрущевки превращались в хрущобы. Даже проводить ремонт своих квартир и особенно мест общего пользования (именно мест, объектами они стали называться в 90-е годы) многие граждане отказывались, считая, что раз все государственное, то и заботиться об обслуживании жилищного фонда должно государство. Да и дело это было весьма накладным и связанным с нервотрепкой в силу дефицита ремонтников и низкого качества их работы.

В период «развитого социализма» государственная политика в области строительства жилья по сравнению с политикой, проводившейся в период «оттепели», изменилась. Произошел постепенный отход от хрущевского принципа строительства — «дешево и сердито». На основе новых норм комфортности и экономичности были разработаны серии домов, внедрение которых сделало производство жилья более длительным и дорогостоящим (в 1,5 раза), заметно снизились объемы жилищного строительства. Логичным следствием стал резкий рост злоупотреблений служебным положением в сфере административного и ведомственного управления. Уже в конце 60-х годов были отработаны коррупционные схемы нецелевого расходования бюджетных средств в жилищном строительстве. В эти годы доля ЖСК в новом строительстве колеблется в пределах 5—6%, доля индивидуального жилищного строительства в сельской местности непрерывно снижается и в 1980—1985 гг. составляет менее 12%. В результате к началу перестройки в СССР в очереди на получение жилья стояли 14 млн семей (40 млн человек). Среди тех, кто исследовал и преподавал жилищное право, нередко жилищное законодательство между собой называли законодательством об очередях. Для того, чтобы записаться в очередь, надо было быть нуждающимся в улучшении жилищных условий (ст. 29 ЖК РСФСР). Определение нуждаемости было не только компетенцией СССР и РСФСР. Такие критерии определяли также автономные республики, края, области, Москва и Ленинград в лице исполкомов Советов народных депутатов. Предоставление жилых помещений должно было осуществляться в порядке общей очереди, либо в первоочередном, либо во внеочередном порядке. Поскольку другого, кроме государственного, жилья почти не было, а внутри очередей пропорций не существовало, злоупотреблений не могло не быть.

Еще одна тупиковая проблема для жилищной политики рассматриваемого периода — это ведомственное жилье, т.е. жилищный фонд, который построен, а затем стал управляться предприятиями в качестве дополнительной, не связанной с основной деятельностью нагрузки.

В результате незаинтересованности предприятий в содержании своего ведомственного жилищного фонда, затратности для них этого дела, а также отсутствия достаточного контроля со стороны местных Советов народных депутатов за надлежащим использованием этого фонда периодически возникал вопрос о необходимости передачи его местным органам власти. На самом высоком уровне принимались соответствующие решения. Так, еще в 1965 г. Совет Министров РСФСР принял постановление «О передаче в фонд местных Советов трудящихся ведомственной жилой площади в Ленинграде», постановлением Совета Министров СССР от 26 августа 1967 г. № 807 «О мерах по улучшению эксплуатации жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства» была зафиксирована необходимость передачи ведомственного жилищного фонда в ведение местных органов власти по всей стране. В 1978 г. Совмин даже расписал, что и как передавать (постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1978 г. № 740 «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда»42)43. Однако все это оставалось на бумаге. Постановления не выполнялись, а бремя содержания жилищного фонда юридические лица продолжали нести и после распада Советского Союза.

§ 4. ДАЧНАЯ ЭПОПЕЯ

Для меня слово «сад» означает все лучшее в мире. Все мои мысли, стремления, мечты о доме, о счастье — в этом слове.

Рина Зелёная

Несколько слов следует сказать о дачной политике советской власти, которая очень неровно дышала к этой теме. В рассматриваемый период с 1964 по 1985 г. было принято порядка 20 нормативных документов по данному поводу. Дачи не были предназначены для постоянного проживания, но представляли собой хоть и сезонное, но все-таки жилье. С одной стороны, садово-огородно-дачное движение служило одним из способов решения продовольственной проблемы, а с другой - каналом проникновения в социалистическое общество частнособственнических инстинктов. Такое положение дел нервировало власти, да и владельцев этих объектов.

Строительство дач как средства отдыха горожан и их общения с природой получило бурное развитие еще в предреволюционные годы. К 1917 г. был построен значительный массив дачной недвижимости, который, понятное дело, большевики национализировали. Пользование государственными дачами было привилегией партийно-советской номенклатуры в соответствии с занимаемой должностью. Лишение должности автоматически означало и лишение дачи.

В 30-е годы было разрешено строить ведомственные и коллективные дачи в основном для начальства и творческих работников. Сразу же проявились буржуазные замашки советской элиты, строившей за государственный счет огромные благоустроенные дачи на 15—20 комнат в самых красивых, живописных и не слишком удаленных от города местах.

В 1938 г. вышло секретное постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О дачах ответственных работников», в котором устанавливались «приемлемые нормы» загородных помещений для руководящих работников: не более 7—8 комнат для семейных и 4—5 — для несемейных. Все допущенные перегибы были приписаны уже репрессированным партийным и государственным деятелям. Тем не менее и «приемлемые нормы» заметно отличались, например, от средней жилплощади, приходившейся на одного жителя коммунальной квартиры в Москве — 2—3 кв. м, а инфраструктура этих дач вполне позволяла всесезонное проживание в них, чем активно пользовались партийные и творческие работники.

После войны возникло такое явление, как «коллективные сады» (садовые товарищества)47. Рабочие и служащие, которые не имели приусадебных участков, получали в свое распоряжение на пять лет (впоследствии в бессрочное пользование) небольшой участок земли за городом (4—8 соток) и фанерный домик из двух комнат площадью 15 кв. м и кухоньки в 4—5 м, снабженной печкой-буржуйкой.

Какого-либо правового оснащения эти дачно-садовые образования не имели. Все отдавалось на откуп министерствам, ведомствам и предприятиям, которым они принадлежали.

Массовый размах это явление получило во времена Маленкова — Хрущева. Если раньше дачи были сугубо в ведении ведомств и предприятий, то по новым правилам райисполкомы получили право выделять землю для дачного хозяйства всем желающим гражданам. Это были те самые пресловутые шесть соток — максимально возможная площадь участка. Правда, вскоре власти испугались размаха вольности и пошли на попятную, постановив «запретить повсеместно отвод гражданам земельных участков под индивидуальное дачное строительство... Признать необходимым прекратить продажу гражданам дачных строений государственными, кооперативными и общественными организациями». Теперь земельный участок под строительство дачи можно было получить только в рамках дачного или садового кооператива, вступить в который без связей было сложно.

Во времена «развитого социализма» триада «квартира, машина, дача» стала признаком благосостояния советской семьи. Иметь дачу или садовый участок было вопросом престижа. Однако дачная политика государства по-прежнему имела возвратно-поступательный характер.

Изнурительный летний отдых граждан на, как тогда говорили, персональной каторге на шести сотках властями приветствовался и поддерживался. Это считалось одним из способов решения продовольственной программы. Советская семья со своего участка вполне могла запастись картофелем, овощами, а то и фруктами на весь год.

Поэтому власти требовали «принять меры к дальнейшему развитию коллективного садоводства рабочих и служащих, особенно вблизи городов, промышленных центров и рабочих поселков», «способствовать организации и улучшению деятельности садовых товариществ рабочих и служащих и развитию коллективного огородничества», «оказывать всемерную помощь в обустройстве коллективных садов, организации транспортного, торгового и бытового обслуживания и в создании других удобств для членов садоводческих товариществ и коллективов огородников, обеспечить строгое соблюдение порядка приема трудящихся в садоводческие товарищества» и т.д. и т.п.

Массовое увлечение советских граждан «садизмом», как острили злые языки, вообще говоря, требовало введения определенных правовых рамок для этого явления. Тем более, что все чаще возникали споры между участниками дачно-садовых коллективов. Судам в отсутствие внятного дачного регулирования приходилось всячески выкручиваться. К рассмотрению принимались только имущественные споры, регулируемые гражданским законодательством. Что касается отношений внутри дачных и садовых товариществ, то суды соответствующие споры не рассматривали и отсылали к типовому уставу, утверждавшемуся профсоюзами или ведомствами. На более высокий уровень нормативное регулирование этих отношений было вынесено лишь в конце 1985 г.

В годы застоя, когда благополучие советских граждан в условиях золотого дождя нефтедолларов несколько улучшилось, люди все больше стали воспринимать дачи именно как средство отдыха, а не как место трудового слияния с землей, которое рассматривалось теперь преимущественно в виде хобби. Многие стремились построить на своих участках дома, более-менее пригодные для комфортного проживания и в зимний период, чтобы покататься на лыжах, сходить на зимнюю рыбалку, встретить Новый год и т.д. Люди пенсионного возраста, которым не надо было каждый день мотаться в город на работу, были не прочь постоянно проживать на природе, освобождая тем самым квартиры для своих детей и их семей.

Но именно в этом вопросе государство проявляло полнейшую неуступчивость, всячески препятствуя горожанам строить полноценное загородное жилье, хотя, казалось бы, это могло бы послужить некоторым подспорьем в преодолении жилищного кризиса. Упрямство было выдающееся.

Разного рода ограничивающие регуляции существовали еще в сталинские времена. Например, запрет на обустройство подвалов или возведение в дачных строениях второго этажа. Впрочем, граждане научились обходить эти ограничения, например, возводя так называемые скворечники — дома с мансардой под крышей. На самом деле это был полноценный второй этаж, ограниченный с боков кровлей.

Эти регуляции сохранялись и при развитом социализме. На садовых участках разрешалось строить только типовые летние домики не ближе трех метров от соседского забора. Строительство капитальных строений в виде дач также не допускалось. Дома, другие постройки, возведенные с нарушениями многочисленных правил — без соблюдения этажности, со значительным превышением предусмотренных утвержденным проектом габаритов дома, с нарушением планировки застройки и благоустройства населенного пункта, улицы и т.д., могли изъять по суду или снести за счет нарушителя. «Нарушителей» держали в страхе соседи и руководство товариществ.

Однако советских граждан, которыми все больше овладевал социальный нигилизм вообще и правовой в частности, эти меры не могли остановить. С конца 60-х годов горожане всякими правдами, а в основном неправдами стали приобретать домики в деревне и использовать их в качестве дачи. Какой-либо правовой защиты такие сделки не имели, граждане осуществляли их на свой страх и риск, а потом, как тогда говорили, «надеялись».

На дачных и садовых участках стали появляться все более грандиозные сооружения, по комфортабельности заметно превосходившие типовые городские квартиры. Если уж в городе реализовать мечту о достойном жилище было практически невозможно, то люди стремились осуществить ее на даче, любовно и в основном своими руками обустраивая последнюю по принципу «сам себе архитектор».

Базовой проблемой для дачников было приобретение стройматериалов, многие из которых можно было купить только «по перечислению», т.е. за безналичный расчет, а счетов в банке советские граждане не имели. Понятно, что дефицитные материалы дачники разными путями «заимствовали» у государства.

К середине 80-х годов дачные злоупотребления стали вполне заметной проблемой. Появилось постановление Совета Министров СССР от 29 декабря 1984 г. № 1286 «Об упорядочении организации коллективного садоводства и огородничества» и в его развитие — последующие нормативные акты, имеющие целью положить конец все разраставшемуся нелегальному индивидуальному жилищному строительству и сопутствовавшему ему разворовыванию стройматериалов.

Однако дело было не только в растаскивании материалов со строек коммунизма. Как отмечалось в упомянутом Постановлении Совмина СССР, «все это не только наносит экономический ущерб народному хозяйству, но и ведет к серьезным отступлениям от моральных и нравственных норм советского образа жизни, извращению сущности коллективного садоводства и огородничества». Иными словами, жилье может быть только государственной собственностью, выдаваемой гражданам внаем за хорошее поведение, а дачи — это де-факто собственность частная и потому не жилье, а буржуазное извращение. На садовых участках пахать надо, а не предаваться безделью в отстроенных хоромах.

Советские правоведы, будучи жестко пристегнутыми к государству, что называется, глядели в упор и не видели процессов, происходящих в обществе. Какие такие частноправовые жилищные отношения? Да их в природе не существует! До дачной амнистии оставалось больше 20 лет.

§ 5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ К ГЛАВЕ 8

Семейную политику и соответствующее ему семейное законодательство социалистического государства за всю историю его существования можно разделить на три этапа.

Первый этап — 1917 — конец 1920-х годов характеризовался радикальным переустройством института семьи и сексуальной революцией. Соответствующее ему законодательство носило ярко выраженный либеральный характер и узаконивало ряд запрещенных в имперский период индивидуальных, в том числе сексуальных, прав и свобод. СССР не только одним из первых провозгласил равенство полов, но и был первой страной, в которой начала проводиться направленная патерналистская политика по созданию условий для реализации равных прав и равных возможностей для женщин.

Второй этап — конец 20-х — середина 50-х годов — этап принудительной стабилизации семейных отношений. Идеологически он был обоснован необходимостью стабилизации социалистического общества. Это было время введения репрессивного законодательства в отношении семьи, ответственности женщин и мужчин за родительство. Целью такой политики, с одной стороны, было восполнение недостатка населения путем стимулирования рождаемости, особенно в послевоенное время, а с другой — исправление гендерного перекоса, возникшего в результате войны.

Третий этап в истории советской политики в отношении семьи начался после 1953 г. и продлился до распада СССР в 1991 г. Его законодательное оформление произошло с принятием Основ законодательства о браке и семье Союза СССР и союзных республик в 1968 г. и соответствующих кодексов советских республик, принятых в последующие годы. Новое законодательство значительно упростило процедуру развода, узаконило аборт по личному выбору женщины, признало право установления отцовства в добровольном и в судебном порядке, подтвердило режим общей собственности для супругов, урегулировало алиментные отношения.

В 80-х годах были реализованы дополнительные меры в области семейной политики. Основными выгодополучателями стали женщины-матери. Были введены единовременные пособия на каждого ребенка, увеличен оплачиваемый до- и послеродовой отпуск до 70 дней (вместо 56), продлен до полутора лет частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком, введен отпуск по уходу за ребенком с полутора до трех лет без содержания, но с сохранением рабочего стажа, дающего право на пенсию, и рабочего места, а также ряд других протекционистских мер по защите и стимулированию материнства. Предусматривались законодательные меры по распространению режимов неполного рабочего времени для женщин, высвобождению женщин с тяжелых и вредных работ, предоставлению дополнительных отпусков. Вводились дополнительно оплачиваемые отпуска по уходу за малолетними детьми для работающих и учащихся женщин.

В качестве основных задач советского законодательства о браке и семье провозглашались:

дальнейшее укрепление коммунистической морали;

построение семейных отношений на добровольном брачном союзе женщины и мужчины, на свободных от материальных расчетов чувствах взаимной любви, дружбы и уважения всех членов семьи;

воспитание детей семьей в сочетании с общественным воспитанием в духе преданности Родине;

подготовка детей к активному участию в строительстве коммунистического общества.

В 70—80-е годы в основу семейной политики были положены идеи замещения низкой оплаты труда, характерной для молодежи, разного рода социальными пособиями. Пособия были предусмотрены для малообеспеченных семей, семей с детьми-инвалидами, для вдов, не получавших на детей пенсии по случаю потери кормильца, на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов. Кроме того, были увеличены пособия одиноким матерям.

В Постановлении ЦК КПСС, Совета Министров СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 22 января 1981 г. для молодых семей вводились льготные ссуды на приобретение жилья и предметов длительного пользования, гарантировалось предоставление жилья молодоженам в течение одного года брака (минимум комнаты) и однокомнатной квартиры в первые три года после рождения ребенка. Планировались меры по развитию торговли, бытового обслуживания семей. Выделялись специальные средства на строительство родильных домов, детских дошкольных учреждений, школ, внешкольных учреждений и т.п.

Советская бюрократия, как водится, взяла на себя и понесла эти социальные обязательства. Расплодились многочисленные и разнообразные государственные учреждения, занятые решением социальных проблем семьи. Понятно, что у «семи нянек дитя оказалось без глазу». Преодолеть малообеспеченность и низкий уровня доходов большинства семей с детьми не получилось. Ни удовлетворить потребность в детских дошкольных учреждениях, ни обеспечить все молодые семьи жильем не удалось.

Правда, удалось добиться на короткий период увеличения рождаемости и естественного прироста населения. Но в результате обострилась ситуация с решением жилищной проблемы, увеличился дефицит мест в детских дошкольных учреждениях, выросло число детей, обучаемых во вторую смену, и т.д.

По итогам семейной политики периода «развитого социализма» советская семья оказалась полностью зависимой от государства, не могла самостоятельно существовать без его поддержки. Возникла так называемая выученная беспомощность молодых советских семей. Те немногие молодые люди, которые пытались, в частности, решить свою жилищную проблему в рамках МЖК65, были лишь каплей в море.

Жилищная политика с конца 50-х годов приобрела социальную направленность и была ориентирована на улучшение жилищных условий советских граждан. Возникла сильная корреляция между семейной и жилищной политикой Советского государства, имевшая целью повышение рождаемости.

Массовое строительство городского жилья позволила СССР в 1963 г. выйти на первое место в мире по количеству вводимых квартир в расчете на 1000 жителей. В третьей Программе КПСС на ближайшие 10—15 лет перед государством ставилась задача обеспечения каждой семьи «благоустроенной квартирой, соответствующей требованиям гигиены и культурного быта».

Однако сама концепция жилищной политики — государство обладало неограниченной монополией в жилищном строительстве, выступая в роли инвестора, заказчика, подрядчика и владельца жилья одновременно — была нереалистичной, поскольку требовала невероятных ресурсов, недоступных даже для самых развитых стран. С 1966 г. темпы строительства жилья стали снижаться, и СССР с первого места в мире переместился на восьмое-девятое место в Европе в 1985 г. К началу 80-х годов существовало уже несколько параллельных очередей из нуждающихся в улучшении жилищных условий: очереди «очередников», «первоочередников» и «внеочередников» выстроились на десятки лет вперед и непрерывно росли.

Появилось так называемое элитное жилье, которое распределялось среди номенклатуры и элиты на безвозмездной основе. В результате дифференциация населения на простых смертных и избранных при распределении жилья усилилась, а само распределение вновь стало средством манипулирования сознанием общества, приводило к росту социального иждивенчества и мздоимства.

Правовое оформление советской жилищной политики было сконцентрировано исключительно на государственном и ведомственном жилищном фонде и касалось отношений горожан и государства по поводу найма жилых помещений. Отношения в этом, как его тогда называли, частном секторе жилищным законодательством не регулировались. Это была сфера гражданского законодательства, которое резко ограничивало возможности индивидуального жилищного строительства, регламентируя количество домов, которые могут находиться в личной собственности одного человека, и площадь этих домов.

В результате такой политики масштабы индивидуального жилищного строительства неуклонно снижались. Если в 1961—1965 гг. государственными и кооперативными предприятиями и организациями и жил- кооперацией было построено 300,4 млн кв. м жилья, а населением за свой счет и с помощью государственного кредита — 184,9 млн кв. м, то в 1981—1985 гг. — 436,5 и 80,3 млн кв. м соответственно. Многоквартирные жилые дома начали строить даже в сельской местности, не обращая внимание на их полное несоответствие укладу жизни крестьян. Возможность советских граждан самостоятельно решать свою жилищную проблему неуклонно снижалась.

Попытки людей найти кров с помощью строительства дач, пригодных для постоянного проживания, были обречены на провал. Власти ожесточенно сопротивлялись попыткам построить на отведенном дачном или садовом участке полноценное жилье, а уж о том, чтобы обеспечить дачные участки инфраструктурой — связью, общественным транспортом, медицинским обслуживанием и т.д., невозможно было и мечтать.

В итоге к началу перестройки в стране разразился полномасштабный жилищный кризис.

Продолжение следует...

ОГЛАВЛЕНИЕ ВСЕЙ КНИГИ «СОВЕТСКОЕ ПРАВО. ИТОГИ: Очерки о государстве и праве 1962 – 1984»

Пролог

Глава 1. Советское право до застоя

Глава 2. Бережное государство с признаками увядания

§ 1. Несколько вводных слов

§ 2. Возникновение диссидентства

§ 3. Либеральное течение диссидентства

§ 4. Комсомольская фронда

§ 5. Националистические диссиденты

§ 6. А.И.Солженицын

§ 7. Заключение

Глава 3. Экономическая и конституционная реформы

§ 1. Врожденные пороки советской экономики

§ 2. Косыгинская реформа

§ 3. Конституционная реформа 70-х годов

§ 4. Заключение

Глава 4. Деление советского права. Цивилисты и хозяйственники

§ 1. Особенности развития советского права

§ 2. Отрасль всякая нужна, отрасль всякая важна 

§ 3. Хозяйство есть, а права нет

§ 4. Хочешь насмешить бога – поделись с ним своими планами

§ 5. Гражданское право 

§ 6. Гражданское процессуальное право 

§ 7. Заключение

Глава 5. Творцы советского права

§ 1. Несколько вводных слов

§ 2. Генкин Дмитрий Михайлович

§ 3. Флейшиц Екатерина Абрамовна

§ 4. Братусь Сергей Никитич

§ 5. Шаргородский Михаил Давидович

§ 6. Теребилов Владимир Иванович

§ 7. Красавчиков Октябрь Алексеевич

§ 8. Кудрявцев Владимир Николаевич

§ 9. Заключение

Глава 6. Уголовная политика и правоохранительная деятельность

§ 2. Судоустройство

§ 3. Уголовное право 

§ 4. Уголовный процесс

§ 5. Исполнительно-трудовое законодательство

§ 6. Смертная казнь

§ 7. Заключение

Глава 7. Трудом славен советский человек! Трудовое право

§ 1. Общие замечания

§ 2. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде

§ 3. Кодекс законов о труде РСФСР 1971 г.

§ 4. Труд и коллектив

§ 5. Заключение

Глава 8. Право на любовь и кров

§ 1. Общие замечания

§ 2. Семейное право

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о семье и браке

Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г.

§ 3. Наш дом – наш мир. Жилищное право

Основы жилищного законодательства

Жилищный кодекс РСФСР 1983 г.

§ 4. Дачная эпопея

§ 5. Заключение

Глава 9. Мы хаос превратим в порядок. Советский Свод законов

§ 1. Необходимость создания Свода законов СССР и союзных республик

§ 2. Теоретические аспекты создания Свода законов

§ 3. Практическая реализация

§ 4. Заключение

Эпилог


Мы в Telegram

Новости судебной системы, свежая практика, резонансные кейсы, инсайды и подробности.

Подписаться