История 1: в ретроспективе
Законодателем регулярно и планомерно предпринимаются попытки по урегулированию проблем, связанных с самовольными постройками. 2017 год не стал исключением, так, 1 ноября в Государственную Думу Российской Федерации поступил разработанный правительством Российской Федерации во исполнение поручения президента Российской Федерации законопроект, направленный на достижение амбициозной задачи, – утвердить более либеральный подход в сторону защиты интересов добросовестных застройщиков и приобретателей.
В целом такая логика согласуется с тенденциями из обозримого прошлого. При перемещении от «Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2007 года» к «Обзору судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2017)» можно наблюдать, хотя и с небольшими изменениями, движение в сторону концепта институционального уточнения как самого понятия «самовольной постройки», так и условий, опосредствующих признание права собственности на объекты самовольного строительства.
Наиболее частые вопросы, возникающие на практике, не новы и остаются актуальными до сих пор:
1. Являются ли допущенные при возведении самовольной постройки нарушения «существенными»;
2. Возможно ли удовлетворить иск о признании права собственности на самовольную постройку при указанных нарушениях;
3. При каких условиях и в каком порядке можно легализовать самовольную постройку.
В 2015 году Федеральным законом № 258-ФЗ в статью 222 Гражданского кодекса Российской Федерации были внесены масштабные изменения, касающиеся внесудебного порядка сноса самовольных построек органами местного самоуправления. Тогда в Определении № 1748-O от 27 сентября 2016 года Конституционный суд Российской Федерации обратил внимание, что у лица, осуществившего самовольную постройку, есть возможность оспаривания решения органа МСУ о сносе в суде, в связи с чем административный порядок сноса самовольно возведенных зданий и сооружений не противоречит законодательству. Вместе с тем в современных условиях складывается понимание необходимости разумного ограничения границ применимости внесудебного порядка сноса некоторой критической массы факторов. Данное обстоятельство в значительной мере было учтено разработчиками проекта № 301924-7.
История 2: на суд старцам
По смыслу нового законопроекта вопрос о сносе объектов ИЖС, садовых и жилых домов на садовых участках, зарегистрированных до 1 марта 2018 года, будет разрешаться только в судебном порядке. Для реализации сноса самовольной постройки по инициативе органа МСУ обязательным условием является выявление «существенных обстоятельств». При этом уточняется, что отсутствие правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов или разрешения на строительство в отношении зданий, сооружений, других строений, созданных до дня вступления в силу «Градостроительного кодекса Российской Федерации» № 73-Ф3, неверно истолковывать в качестве безусловных признаков наличия самовольной постройки.
Законопроект № 301924-7 о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках) как результат длительных дискуссий и борьбы разнонаправленных точек зрения предусматривает ряд дополнений, отличающихся от предыдущей реформы содержательной комплексностью. Вкупе с изменением самого понятия «самовольной постройки» в статье 222 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливается механизм возмещения для добросовестных приобретателей в связи с утратой права собственности. Помимо прочего, с процедурной стороны законопроект детализирует круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, при рассмотрении дел о признании права собственности на самовольные постройки.
Панорамный обзор предлагаемых изменений:
1. Уточнен перечень критериев отнесения здания к самовольным постройкам. Под категорию «самовольной» будут подпадать: а) здания, возведённые на земельном участке, предоставленном в незаконном порядке, или на участке, разрешение строительства на котором не допускает возведения данного объекта; б) здания, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Законодатель этим не ограничился и прописал «обратные» ситуации, когда правила о самовольных постройках неприменимы. В частности, объекты, созданные с нарушением установленных ограничений по использованию земельного участка, если они возведены на основании необходимых для этого согласований, а собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка, не могут быть признаны объектами самостроя.
2. Компенсация за счет казны для добросовестных приобретателей. Согласно пунктам 6–8 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции Проекта: в случае принятия решения о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными законом требованиями, лицо, которое приобрело здание, сооружение или другое строение, право собственности на которое ранее было зарегистрировано, имеет право на возмещение убытков за счет казны Российской Федерации.
Сама концепция единовременной компенсации из бюджета в качестве дополнительной гарантии защиты имущественных интересов лиц была воспринята из позиции Конституционного суда РФ, высказанной в Постановление от 22 июня 2018 г. № 16-П.
В последующем у Российской Федерации есть право регрессных требований к государственному регистратору, по вине которого в ЕГРН были внесены недостоверные данные.
3. Штрафы за отказ от сноса. Поправки, разработанные в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, предлагают с 1 июля 2018 года следующие санкции за отказ от сноса самовольно возведенных строений или за пропуск положенного срока для приведения в порядок документов:
– для граждан – штраф от 20 000 до 50 000 руб. или обязательные работы на срок 50 часов;
– для юридических лиц – штраф от 100 000 до 300 000 руб.
Примечание: норма не распространяется на здания, возведенные до вступления в силу Градостроительного (2001) или Земельного кодексов (2004) Российской Федерации.
Еще одна важная поправка закрепляет обязанность правообладателя земельного участка по сносу самовольной постройки в срок от 3 до 12 месяцев, если информация о лице, осуществившем самовольную постройку, отсутствует.
История 3: в трансформационном ключе строительного леса
Обозначенные выше изменения по большей части должны способствовать положительной динамике в регулировании строительной отрасли, систематичности судебной практики в сфере признания права собственности на объекты самовольного строительства и устранению законодательных пробелов. Формально, если положения законопроекта будут приняты и вступят в силу, это гарантирует более высокий уровень защиты прав застройщиков и собственников. Однако отметим, что приведенные положения законопроекта не всегда доведены до логического завершения и в последующем по мере проработки законопроекта должны быть скорректированы.
В частности, более внимательный взгляд на формулу «извинительного незнания» лица (не знал и не мог знать) о существующих ограничениях, ввиду непубличного характера сведений по объектам, расположенным в зонах с особыми условиями, позволяет усомниться в состоятельности положения о недопустимости признания построек самовольными по данному основанию. Исполнение требования о внесении сведений о таких объектах в государственный кадастр недвижимости отсрочено до 1 января 2022 года, до тех пор существуют риски, что объекты, возведенные с нарушением охранных зон, в том числе объекты газотранспортной и газораспределительной систем, нельзя будет признать самовольными постройками.
Неоднозначные оценки вызывают предложения по усовершенствованию статьи 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, предусматривающие изъятие земельного участка у собственника в случае, если последним своевременно не произведен снос самовольной постройки, в части отсутствия конкретных критериев «соразмерности» для такого изъятия между бездействием лица и негативными последствиями, а также пробела в регулировании ситуации значительного расхождения между стоимостью самовольной постройки и участка. Равным образом на фоне расширения перечня объектов, снос которых возможен исключительно в судебном порядке, есть смысл доработать описанный механизм и распространить обязательный судебный порядок на блок недвижимости жилого назначения в целом.