Недостатки юридической техники
Часть ответа на эти вопросы – неполная проработка всех аспектов антитабачного регулирования. Если концепция законопроекта не претерпит изменений, то он потребует внести изменения в большой перечень нормативно-правовых актов: в ФЗ «О рекламе», ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», техрегламент на табачную продукцию (включая техрегламент Таможенного союза), Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др. Без пакета поправок в перечисленные законы любые ограничительные нормы (ограничения на рекламу, регламентация продаж) не будут работать.
На языке законодателей такая ситуация называется «недостаточно концептуально проработанный документ». Он содержит неопределенный понятийный аппарат, не согласуется как минимум с пятью другими нормативно-правовыми актами, грешит юридико-техническими недостатками. Нельзя сказать, что до первого чтения ничто на это не указывало. Есть официальный отзыв правительства (№ 6646п-П12 от 22.07.2019 г.) и заключение правового управления Госдумы: они обращают внимание на различные недоработки.
Согласование с нормативно-правовыми актами и юридико-технические вопросы – это анализ и подготовка дополнений или изменений в десятки подзаконных актов. Законодатель не просто оформляет пакет поправок, он готовит документ для того, чтобы органы исполнительной власти смогли работать с ним, учитывая юридические новеллы, быстро дополнить собственные инструкции и правила.
Например, в действующей редакции законопроекта необходимо описать все необходимые дефиниции. Например, понятие «электронная система доставки никотина» уже закреплено в Налоговом кодексе (ст. 181, п.15). ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» является специальным по отношению к рассматриваемым правоотношениям, поэтому все необходимые определения должны быть даны здесь.
Другой вариант регулирования
Если перейти от техники к содержанию, то анализ законопроекта показывает, что введение регулирования «электронных курительных изделий» – это нетривиальная задача. Даже терминологически: ведь как такового курения (при использовании таких изделий) не происходит. Необходимо определиться также и с вопросом использования субстанций, не содержащих никотин. Что сразу поднимает вопрос о том, что предметом регулирования должны быть именно субстанции – это то, что вдыхает человек, а не «электронное устройство, продуцирующее аэрозоль, пар». В противном случае событием административного правонарушения может стать использование бытового увлажнителя или парового ингалятора.
Поэтому более логично вводить в закон нормы, направленные на защиту от воздействия именно определенных веществ, а не посредством вспомогательных устройств. Однако предложенный законопроект не определяет перечень или критерии таких веществ, что помимо внесения в закон правовой неопределенности не позволит достичь целей данного закона. Такая неопределенность является одним из самых главных изъянов базового законопроекта.
C учетом всех недостатков законопроекта, возможно, проще было бы привнести более качественный законопроект и упростить задачу его доработки. Одобрив же его в первом чтении, законодатели взяли на себя ответственность за то, что принятый в обозримом будущем закон сформирует исчерпывающую и непротиворечивую нормативную базу по искомому вопросу. Насколько им это удастся – покажет время.
Аналитическая записка Олега Леонова с подробным разбором спорного законопроекта.