ПРАВО.ru
Практика
16 января 2020, 17:27

Конституционная реформа: ожидания и трудности

Конституционная реформа: ожидания и трудности
Накануне Владимир Путин в послании Федеральному собранию анонсировал масштабные изменения в Конституцию, которые затронут все сферы жизни – от судебной власти до социальных мер. Для этого не придется принимать новый документ, уверены эксперты. Все поправки можно внести и в действующий вариант Основного закона страны. А вот усиления роли парламента ждать не стоит: для этого нужны более кардинальные перемены.

Владимир Путин в своем выступлении 15 января 2020 года сразу подчеркнул, что нет необходимости принимать новую Конституцию. По его мнению, стоит ограничиться рядом «вполне обоснованных и важных» конституционных поправок, которые он предложил вынести на обсуждение. Первая из них – «Требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать в России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

Первую главу можно не трогать

Мнения экспертов о том, как верно трактовать и воплощать этот тезис на практике, разошлись. По словам Ирины Алебастровой, доктора юридических наук, доцента департамента дисциплин публичного права НИУ ВШЭ, если вводить в Конституцию положение о ее приоритете над международными договорами, логичнее всего изменить ч. 4 ст. 15. Но это первая глава, а ее нормы можно менять только через пересмотр всего документа. То есть потребуется всенародное голосование или созыв Конституционного собрания, объясняет эксперт, но такие механизмы можно обойти. Есть вариант дополнить Конституцию новой главой о международных договорах, утверждает Алебастрова: «Противоречий со ст. 15 в таком случае не будет, ибо там речь о приоритете международных договоров над законами, который сохранится, ведь Конституция в ее нынешней официальной трактовке – это не закон, хотя бы даже и основной». В мире существует практика посвящать международным договорам отдельную главу, подчеркивает эксперт: «Это есть в Конституции Франции».

Если же коснуться практики применения, то забор между нашим правом и практикой ЕСПЧ уже начали строить, он уже довольно большой. Честно говоря, даже ст. 15 Конституции никогда и не работала у нас так, как задумывалось: международное право не применялось и не применяется в России напрямую. И дальше, видимо, не будет.

Александр Ермоленко, доцент кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА и партнер ФБК Право ФБК Право Федеральный рейтинг группа Налоговое консультирование группа Налоговые споры группа Интеллектуальная собственность группа Корпоративное право/Слияния и поглощения группа Природные ресурсы/Энергетика группа Трудовое и миграционное право группа Антимонопольное право группа Арбитражное судопроизводство (крупные споры - high market) группа Банкротство группа ГЧП/Инфраструктурные проекты группа Коммерческая недвижимость/Строительство Профайл компании

Бывший главный консультант секретариата Владимира Туманова, второго главы Конституционного суда РФ, Екатерина Мишина полагает, что инициатива президента – это лишь продолжение тенденции, которую официально закрепили в 2015 году. Тогда в Постановлении № 21-П судьи КС пришли к выводу, что наша страна в исключительных случаях может ограниченно применять решения Страсбургского суда, если они противоречат Конституции. В декабре того же года КС на законодательном уровне разрешили признавать неисполнимыми акты международных судов, в том числе и ЕСПЧ. По мнению Алексея Елаева, члена Общественной палаты Калининградской области, эту норму четырехлетней давности могут просто закрепить в Конституции. Либо дадут КС полномочия проверять на соответствие Основному закону страны уже вступившие в силу международные договоры России, добавляет эксперт.

При этом ст. 15 Конституции менять не придется, отмечает Антон Ильин, бывший замначальника управления частного права, декан юрфака. Он предполагает, что обсуждаемое положение добавят в ст. 79 Конституции. А это третья глава документа, куда поправки можно внести путем принятия отдельного закона. Но даже если такая поправка будет закреплена в третьей главе, то это никак не отменяет того факта, что подобное нововведение противоречит нормам международного права и ст. 16 Конституции, подчеркивает Ольга Подоплелова, старший юрист фонда «Русь сидящая», эксперт по конституционному праву. В ней сказано о недопустимости противоречащих друг другу положений в документе.

Ст. 79 Конституции: «Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ».

Как принимать поправки к главам 3–8 Конституции

  • Сначала предлагается проект закона кем-то от президента до правительства.  
  • Госдума рассматривает в трех чтениях инициативу.
  • Если не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД одобрило проект, то он считается принятым.
  • Дальше 3/4 членов Совфеда должны проголосовать за документ. 
  • Законодательные органы не менее 2/3 субъектов РФ одобряют законопроект.
  • Глава Совфеда направляет документ на подписание президенту.  

Изменения в судах

Путин считает необходимым прописать в Конституции полномочия Совфеда по требованию президента «отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов в случае совершения ими поступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом». Из-за этого мы можем потерять независимость судебной власти и получить ее подчинение главе государства, опасается бывший член Совфеда, а ныне статс-секретарь ФПА Константин Добрынин. Зато судьям будет намного комфортнее работать с четким ощущением, что и назначения, и отставки зависят от решения одного лица, замечает Мишина. 

В мире есть практика импичмента судьям, добавляет Алебастрова: «В США и Великобритании до относительно недавнего времени она была самым распространенным элементом импичмента».  

Кроме того, глава государства предложил усилить роль Конституционного суда и дать ему возможность проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным собранием, до их подписания президентом. Путин допускает возможность наделения КС правом оценивать не только законы, но и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального уровня, так и регионального. Добрынин видит в этом «странное вторжение судебной власти в полномочия власти законодательной и в законодательную процедуру». По его мнению, в таком случае не вполне понятна роль парламента. 

Доцент кафедры конституционного права Российского государственного университета правосудия Ольга Кряжкова и вовсе называет сомнительным введение такого инструмента: «Мировой опыт говорит о его неэффективности». Если предварительный конституционный контроль правовых норм заменит существующую сегодня проверку законов по жалобам частных лиц и запросам судов, то это будет свидетельствовать об уничтожении его роли как средства судебной защиты, констатирует юрист. 

Кто проведет реформу

Закрепление новых требований

Глава государства предложил закрепить в Конституции и запрет главам субъектов, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, председателю правительства, его заместителям и министрам, руководителям иных федеральных органов и судьям иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо другой документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства.

«Смысл, миссия государственной службы состоит именно в служении, и человек, который выбирает этот путь, должен для себя решить, что он связывает свою жизнь с Россией, с нашим народом и никак иначе, без всяких полутонов», – сказал Путин.

Президент предложил изменить Конституцию

Фактически речь идет о включении в текст Основного закона положений, ранее уже закрепленных в федеральных законах и признанных конституционными КС, констатирует Елаев: «Более того, в настоящее время этот ценз значительно шире и включает в себя государственных и муниципальных служащих, членов избирательных комиссий и депутатов всех уровней».

Еще «более жесткие» требования глава государства предложил предъявить к тем, кто претендует на должность президента. «Предлагаю закрепить требование о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве, причем не только на момент участия в выборах, но и когда-либо ранее», – отметил Путин. По словам Елаева, фактически речь идет о закреплении более тесной связи кандидата в президенты с Россией путем внесения дополнительных требований к кандидатам.

Попытка усилить парламент

Глава государства также предложил повысить роль и значение парламента страны. «Практически все фракции, представленные в Госдуме, полагают, что Федеральное собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование правительства», – отметил Путин. Сегодня в соответствии со ст. 111 и 112 Конституции президент просто получает согласие нижней палаты парламента на назначение председателя правительства, а затем назначает главу кабинета, его заместителей и всех министров.

 «Предлагаю изменить этот порядок и доверить Госдуме не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя правительства РФ, а затем по представлению председателя правительства – всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом президент будет обязан назначить их на должности, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц», – объяснил президент.

За главой государства должно сохраниться право определять задачи и приоритеты работы правительства, а также право отстранять от должности председателя правительства, его заместителей и министров. Кроме того, за президентом должно остаться прямое руководство вооруженными силами и всей правоохранительной системой.

Речь идет фактически о перераспределении полномочий в сфере формирования высшего органа исполнительной власти от главы государства к парламенту, объясняет Елаев: «Вместе с тем президентский контроль над правительством и министрами будет обеспечен сохраняющимся безусловным правом отправлять в отставку премьера или министров». Алебастрова уверена, что предложение об усилении роли палат Федерального собрания в формировании исполнительной власти не даст эффекта укрепления парламента в госмеханизме: «Оно возможно лишь в конкурентной среде, то есть на основе укрепления реальной оппозиции». Начинать его надо с корректировки законодательства о выборах и публичных мероприятиях, уверена эксперт: «Парламент с ручной оппозицией по определению не может быть сильным, как ни расширяй его полномочия, ибо мотивации усиливаться у него нет». 

Поэтому предлагаемые меры Алебастрова воспринимает лишь как элемент обновляемого конституционного дизайна: «Работающего на то, чтобы обеспечить одну или несколько из возможных моделей транзита власти». И характер предложений, и антураж говорят о желании изобразить реформы, нежели провести их, говорит Ермоленко: «Все понимают, что настоящая реформа может быть только одна – нужен новый президент, тогда будет что-то происходить». 

Когда ждать поправок

Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков сообщил «Ведомостям», что для утверждения поправок в Конституцию, которые предложил Путин, вместо референдума будет проведено голосование. Его формат пока не уточняется. Порядок и сроки голосования определит указ президента.

Источник ТАСС в Совете Федерации рассказал, что законопроекты по предложенным президентом изменениям в Конституцию, скорее всего, внесут в Госдуму в феврале или марте. А сейчас уже разрабатывается порядок проведения голосования.