В России может появиться новый фискально-силовой орган по аналогии с действовавшим до 2003 года. С инициативой готовится выступить Финансовый университет при Правительстве, проанализировавший данные ФНС и МВД. Ученые пришли к выводу, что участие полиции в налоговых проверках бизнеса резко увеличивает сборы. Тем временем юристы рассказали "Право.ru", чего следует ожидать в случае реализации идеи.
Исследование Финансового университета при правительстве, которое необходимо завершить к началу ноября, является госзаданием, полученным от Белого дома, пишет РБК. Цель – формулировка предложения по совершенствованию законодательства для улучшение взаимодействия между налоговиками и правоохранителями при выявлении налоговых преступлений, а потому не исключается создание специализированного органа по их расследованию. Ученые выяснили: при совместных проверках бизнеса сотрудниками ФНС и МВД средний размер доначислений по налогам резко возрастает. Самостоятельно налоговики доначисляют в среднем по 7,5 млн рублей за одну проверку, а при участии полиции – вдвое, а то и втрое больше.
Разница объясняется тем, что совместные проверки проводятся в более сложных случаях уклонения от уплаты налогов. Например, если есть свидетельства необоснованного возмещения НДС или акциза, или при выявлении преступных схем уклонения от уплаты налогов, когда налогоплательщик использует в работе фирмы-однодневки. Кроме того, полномочия МВД при сборе доказательств о налоговых правонарушениях шире – в том числе за счет права проводить оперативно-разыскную деятельность, материалы которой считаются надлежащими доказательствами по делам о налоговых правонарушениях.
Обратная сторона совместных проверок
Совместные налоговые проверки более эффективны еще и потому, что в присутствии полицейских у проверяющих и налогоплательщиков меньше возможностей "договориться", говорит профессор Иван Соловьев. Действительно, совместные проверки налоговой и полиции дают синергетический эффект – их права объединяются, и благодаря этому они могут гораздо глубже и тщательнее проверить бизнес, соглашается управляющий партнер бюро "Деловой фарватер" Роман Терехин.
Есть, однако, и обратная сторона: при совместных проверках возрастает и агрессивность. "Чем больше силы мы даем проверяющим, тем больше риска, что эта сила будет использована не только во благо, но и во вред", – отмечает юрист. В отличие от налоговиков, которые говорят с бизнесом на понятном языке и изучают бухгалтерские документы, полиция – орган, отвечающий за "закошмаривание" бизнеса.
Когда налоговики прибегают к помощи полицейских
Несмотря на показатели статистики, налоговики все же предпочитают проверять бизнес самостоятельно: так, в 2013 году полицейские участвовали в 6531 выездной налоговой проверке из 41 331 (16%), в 2014 году – в 7123 из 35 758 (20%), в 2015 году – в 6460 из 30 663 (21%). Сейчас каждая пятая выездная проверка проводится с участием полицейских.
Совместные проверки проводятся по инициативе налоговых органов. Те просят участия полиции, когда, в частности, нужны конкретные действия по осуществлению налогового контроля – выемка документов, исследование, опрос, осмотр помещений, либо когда при проверке требуется защита жизни и здоровья сотрудников ФНС.
Процессуальная эффективность собранных налоговиками материалов невысока – уголовные дела по ним возбуждаются лишь в 9–11% случаев. Это объясняется тем, что используемые сотрудниками ФНС методы не позволяют документировать налоговые преступления: в отличие от полиции, они не могут прослушивать телефоны, проводить оперативное внедрение и наблюдение. При этом немедленный результат дал возврат к прежнему порядку возбуждения дел по налогам, в соответствии с которым СКР получил право использовать материалы полицейских оперативно-разыскных действий – в течение прошлого года количество таких дел увеличилось почти на полторы тысячи.
Зарубежный опыт
Основываясь на этих показателях, ученые приходят к выводу о необходимости "значительного укрепления государственной системы противодействия налоговой преступности". Идеальным вариантом они считают введение "единого правоохранительного цикла выявления, пресечения и расследования налоговых преступлений", который можно реализовать путем создания специализированного правоохранительного органа – финансовой полиции. В качестве удачного примера приводится Финансовая гвардия в Италии (Guardia di Finanza).
В России специальный орган по борьбе с налоговой преступностью уже был – Налоговая полиция, созданная в 1992 году и ликвидированная спустя девять лет. Ее показатели по расследованию налоговых преступлений были лучшими в российской истории: в некоторые годы возбуждалось до полусотни тысяч дел, напоминает Соловьев. Официальных объяснений необходимости ликвидации не было, но решению предшествовал конфликт ведомства с "Газпромом", который налоговые полицейские обвинили в уклонении от уплаты налогов на десятки миллиардов рублей.
Ученые могут предложить правительству создание специализированного органа по расследованию налоговых преступлений, но не в качестве "императива", а лишь как возможность. "Но, если абсолютно объективно, не отстаивая позиции государственников или, наоборот, либеральную, предпринимательскую, если мы хотим, чтобы эффективно выявлялись налоговые преступления, нужно собрать все государственные полномочия в единый цикл, от выявления до пресечения и расследования, чтобы это делалось "на одном дыхании", – аргументирует Соловьев.
Чего стоит ожидать: перегиб в оправдании полезности
Сейчас ФНС ведет активную и плодотворную работу с налогоплательщиками, поэтому возникший открытый диалог с добросовестными из них нельзя прерывать, уверен адвокат "Делькредере" Максим Степанчук. По его словам, создание новой службы может стать причиной разрушения уже наработанной продуктивно работающей системы, которую нужно совершенствовать.
С ним солидарен и Станислав Вивчарь, руководитель филиала "Хренов и партнеры" в Краснодаре: вряд ли бизнес-сообщество с энтузиазмом воспримет появление нового единого фискального органа, ведь никто не сможет гарантировать отсутствие различного рода злоупотреблений с его стороны, говорит эксперт. Целесообразнее законодательно закрепить нормы, предусматривающие прозрачный и эффективный механизм взаимодействия налоговых органов и структур полиции, специализирующихся на налоговых преступлениях, а также закрытый перечень оснований, при наличии которых такие совместные проверки будут осуществляться, и признаков, свидетельствующих о злонамеренных действиях налогоплательщиков с целью сокрытия доходов и уклонения от уплаты налогов.
"В таком случае будет иметь место "естественный отбор", когда предприниматели и иные хозяйствующие субъекты, имея четкое представление об основаниях и критериях проведения совместных налоговых проверок, в своей экономической деятельности смогут делать сознательный выбор в пользу недопущения ситуаций, могущих повлечь проведение таких совместных налоговых проверок, в отличие от тех, кто придерживается "иной" экономической политики, направленной на создание налоговых схем и уклонение от уплаты налогов, и кто сразу попадет в зону риска, осознавая неизбежность совместной налоговой проверки и всех связанных с этим негативных последствий", – говорит он.
Мысль, с точки зрения государства, возможно, и благая, рассуждает заместитель председателя коллегии адвокатов "ДЕ-ЮРЕ" Антон Пуляев, однако и сейчас ФНС плотно сотрудничает в области выявления преступлений налоговой направленности с подразделениями ГУЭБиПК МВД: "Не секрет, что в системе МВД до настоящего времени существует "палочная" система и создание подобного "правоохранительного монстра", с большой долей вероятности, может привести к повышенным требованиям по выявлению преступлений".
При оценке эффекта от взаимодействия силовых структур с бизнесом нельзя опираться только на статистику доначислений по результатам совместных (ФНС и МВД) проверок, замечает руководитель практики налогового и таможенного права "ЮСТ" Максим Ровинский: "Совершенно очевидно, что такие проверки проводятся, когда изначально есть подозрения о крупных налоговых нарушениях. Отсюда автоматически следуют более высокие ожидания и результаты проверок. Гораздо важнее, хотя и труднее, проанализировать то, как использование силовых методов при проведении налогового контроля влияют на готовность активной части населения вообще заниматься предпринимательством либо, осуществляя предпринимательскую деятельность, не уходить полностью в тень или "под крыло" тех же силовых структур, когда никакая проверка не страшна даже при минимально уплачиваемых налогах".
Минусы тоже есть, и их немало: любая нестабильность, любые нововведения в налоговой сфере – дополнительная нагрузка на бизнес. Корректировка законодательства, новые процедуры, новый аппарат, все это в конечном счете потребует дополнительного внимания, усилий и расходов. "Кроме того, сотрудники налоговой полиции особенно в первые годы, наверняка, будут проявлять повышенную активность, чтобы оправдать свою полезность, – добавляет он. – Пока все не "утрясется", перегибов будет немало".
Считает инициативу неоднозначной и старший юрист BGP Litigation Денис Савин, отмечая, что сравнение эффективности проверок при участии органов МВД и без них вряд ли верно и объективно: "Во-первых, в силу силовой составляющей. Во-вторых, положения, при которых возможно привлечение органов МВД, и ситуации, при которых они обычно не задействуются (ИП, физлица), неравнозначны. Речь в этих случаях идет о совершенно различных суммах налогов. Именно это и объясняет такие "высокие" показатели проверок с участием полиции".
