Нынешний КоАП – это лоскутное одеяло, в котором нередки неоправданные повторы и пробелы, но изменит ли ситуацию новый кодекс, подготовленный в Госдуме? Эксперты НИУ ВШЭ, оценившие проект, полагают, что унификация не должна быть самоцелью, и обращают внимание на большое количество рисков для бизнеса. Эксперты "Право.ru" не во всем согласны с учеными.
Неделю назад Институт правовых исследований НИУ ВШЭ представил доклад под названием "Новый Кодекс об Административных правонарушениях – старт новой судебной реформы?"
Речь идет о проекте закона, который подготовили разработчики во главе с председателем Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Госдумы Владимиром Плигиным и заместителем председателя Дмитрием Вяткиным. Давая характеристику проекту, эксперты НИУ ВШЭ сделали акцент на изменениях, которые ждут "экономические" административные споры. Сейчас их рассматривают арбитражные суды, но новый проект передает значительную их часть в ведение судов общей юрисдикции.
Эксперты опасаются, что это может негативно повлиять на состязательность в подобных делах, ведь арбитражи, как правило, выполняют функции независимых арбитров, а СОЮ наказывают за нарушения. "Последние сейчас не обладают необходимым опытом и знаниями в различных сферах экономической деятельности и не смогут обеспечить надлежащего уровня и качества рассмотрения таких дел", – полагает заместитель директора Института правовых исследований ВШЭ Андрей Кашанин.
Конечно, судей можно обучить, пишут эксперты ВШЭ, но это потребует и времени, и денег. Александр Базыкин, управляющий партнер Heads Consulting, опасается, что с учетом передачи дел в СОЮ общий эффект от реформы может быть "нулевым, если не минусовым". Станислав Валуев, юрист правового бюро "Олевинский, Буюкян и партнеры", настроен позитивнее: считает, что изменение подведомственности и единые правила приведут к улучшению качества рассмотрения дел, ведь это поможет разгрузить арбитражи и повысить профессионализм судей районных судов.
Унификация как самоцель
Эксперты Института правовых исследований настроены критично и к самой идее единства норм об административном процессе. По их мнению, унификация не может быть самоцелью, она должна преследовать какие-то практические интересы, которых авторы проекта не видят. Наоборот, они считают недостатком стремление включить в один документ все возможные нормы и при этом – отказ от детализации и учета специфики конкретных отношений (например, с участием предпринимателей).
Опрошенные "Право.ru" юристы, напротив, видят в унификации плюсы. "Введение единых процессуальных правил – достоинство проекта КоАП, а систематизация подходов обеспечит соблюдение принципов правосудия", – не сомневается Валуев. Реформа действительно назрела, считает он, поскольку сегодня в законе встречаются неоправданные повторы второстепенных положений, а в том, что действительно важно, – много пробелов. Юрист Forward Legal Александр Филатов считает, что в действующий КоАП слишком часто вносят беспорядочные изменения, что приводит к "поправкам в закон о внесении поправок".
Унификацию поддерживает и Анастасия Рагулина, заместитель директора по научной работе юридической группы "Яковлев и партнеры", к. ю. н., доцент МГЮА им. Кутафина: "Благодаря единым правилам для СОЮ и арбитражей появится специфическая разновидность административного судопроизводства – рассмотрение судами дел об административных правонарушениях". "Только единообразный подход может обеспечить гарантированное Конституцией РФ равенство всех перед законом и судом", – соглашается Анастасия Расторгуева, руководить гражданско-правового департамента КА "Барщевский и партнеры". Более скептично настроен Базыкин из Heads Consulting. Он полагает, что подобные реформы неуместны сейчас, в условиях экономической нестабильности и проблем у бизнеса. "Да, унификация и кодификация необходимы, но не ценой запутанности действий из-за недостаточного понимания ситуации", – подчеркивает Базыкин.
Оправданны ли риски?
Эксперты НИУ ВШЭ видят в новом проекте риски для тех, кто привлекается к административной ответственности. Ухудшить их положение может двухступенчатая система судебного обжалования вместо трехступенчатой, привычной для арбитражного процесса (первая инстанция – апелляция – кассация). Сроки обжалования сокращаются, срок привлечения к ответственности для многих составов, наоборот, увеличивается. Авторов доклада тревожит и то, что больше дел, по сравнению с АПК, будут рассматриваться не коллегиально, а единолично (даже в апелляционной стадии).
Еще одно значительное нововведение в проекте кодекса – это изменение бремени доказывания. Сейчас властный орган должен доказывать свою невиновность, но предполагается, что он станет делать это лишь в случае, если сам направил в суд протокол об административном правонарушении. В остальном, согласно новому КоАП, будет действовать универсальное правило из гражданского процесса – каждая сторона должна доказать то, на что ссылается. Эксперты Высшей школы экономики не могут одобрить такое изменение, соглашаются с ними и эксперты "Право.ru".
Не согласны они и с введением обязательного досудебного порядка обжалования по административным спорам. Согласно докладу, это увеличивает издержки обжалования и сужает возможности субъектов по защите своих прав и интересов. Правда Рагулина из "Яковлева и партнеров" не может отнести досудебный порядок к недостаткам: "Он предоставляет право гражданину согласиться с предъявляемым требованием и освобождает его от возможных затрат на судебную процедуру, а суд – от излишней загруженности".
Обеспечения и гарантии
Проект КоАП предусматривает ряд обеспечительных мер, но проигрывает АПК по части гарантий, пишут авторы доклада. Последние появились в действующем кодексе для того, чтобы защитить от недобросовестного применения обеспечения иска – например, с целью ликвидации бизнеса, рейдерского захвата, передела рынка. В проекте КоАП для ареста, например, есть всего одна гарантия – это соразмерность, да и это понятие не конкретизировано, сетуют авторы доклада. Они считают, что проект кодекса закладывает возможность произвольного ареста имущества без гарантий возмещения убытков и возможности требовать встречного обеспечения.
Арест необходим для своевременного исполнения административного наказания, указывает Рагулина, которая обращает внимание на интересы государства как процессуального противника: "Оно тратит немало сил и средств в процессе привлечения юридических лиц к административной ответственности, но в конце может оказаться, что у юридических лиц по "случайному стечению обстоятельств" нет средств для выплаты штрафа".
Тем не менее Рагулина разделяет опасения авторов доклада относительно такой меры, как приостановление операций по счетам. Эта радикальная мера предусмотрена для правонарушений с большими штрафами (до 60 млн руб.). Учитывая, что сумма временно заблокированных средств на счету может быть равна штрафу, это дает возможность фактически запрещать деятельность организации и дает широкое поле для злоупотреблений, предупреждают авторы доклада.
Новый КоАП, как и АПК, дает возможность взыскать убытки, причиненные обеспечительными мерами. Разница в том, что в проекте предусмотрена компенсация только прямых убытков, а не упущенной выгоды, что противоречит интересам предпринимателей, констатируют авторы доклада. "Мы получаем проект с минимальными гарантиями для бизнеса и суровыми санкциями", – согласен Филатов из Forward Legal.
Без вины виноватые?
Большие сомнения у экспертов Института правовых исследований ВШЭ вызвала и такая санкция, как ликвидация юридического лица. Они обращают внимание, что до сих пор ведутся споры, может ли это вообще быть мерой ответственности и кто является ее объектом – само общество или его акционеры.
По мнению авторов доклада, больше всего от этого наказания пострадают инвесторы, которые не являются субъектом ответственности. "Особенно это актуально для миноритарных акционеров, которые не имеют рычагов контроля за действиями общества, но несут все риски", – следует из доклада.
Большинство комментаторов разделяют этот скепсис, но Рагулина из "Яковлева и партнеров" считает наказание оправданным и объясняет свою позицию: "Ликвидация предприятий предусмотрена только за совершение пяти грубых правонарушений: создание юридическим лицом условий для торговли детьми или их эксплуатации; изготовление, приобретение, хранение, публичная демонстрация материалов с порнографическим изображением несовершеннолетних; незаконная организация и проведение азартных игр; оказание финансовой поддержки терроризму; легализация отмывания доходов, полученных преступным путем". По мнению Рагулиной, высокая общественная опасность таких правонарушений очевидна.
Как бы то ни было, все эксперты соглашаются, что проект КоАП нуждается в значительных доработках. Впрочем, с этим не спорят и депутаты, которые его разработали (см. "Законодатели не нашли проблем в новом КоАП").
