Образование как сфера человеческой деятельности, призванная создавать, транслировать и тиражировать определенный тип культуры всегда была в сфере особого внимания любого суверена, желающего эффективного управления государством. Поэтому неудивительно, что образование было включено в перечень приоритетных национальных проектов в современной России.
В Послании Президента страны Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г.: «Наш приоритет — это производство (а в перспективе — и экспорт) знаний, новых технологий и передовой культуры. А значит — достижение лидирующих позиций в науке, в образовании, в искусстве. Мы обязаны быть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики и общественной жизни. И на такие цели ни государству, ни бизнесу скупиться не стоит — даже в непростые финансовые периоды» 1.
Поэтому государственное управление образованием как реализация государственной политики в данной области должно быть предметом всестороннего, объективного и междисциплинарного научного исследования.
Одним из важнейших аспектов в рамках данного исследования должно стать, по нашему мнению, осмысление контроля и надзора в сфере образования. До сих пор, к сожалению, в науке не уделено должного внимания этой проблеме 2. Нет единства в освещении содержания данных терминов. Разные мнения сложились в раскрытии их соотношения.
Вместе с тем, отрадным является тот факт, что органы государственной власти субъектов Федерации обращают внимание на проблемы контроля и надзора в сфере образования. Так Служба по контролю в области образования Красноярского края с момента своего создания активно способствует осмыслению и изучению проблемных вопросов контроля и надзора в области образования. Это проявляется в постоянно проводящихся Службой по контролю в области образования Красноярского края семинарах, тренингах, на которых обсуждаются вопросы контроля и надзора в сфере образования, в том, что Служба в 2007-2008 гг. выступила государственным заказчиком выполнения двух научно-исследовательских работ в области изучения контроля и надзора, по итогам которых были опубликованы пособия, применяющиеся в практической деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений не только в Красноярском крае, но и в других регионах России 3.
В рамках настоящей статьи мы рассмотрим ряд вопросов, связанных с пониманием контроля и надзора в области образования, его нормативной основы, предмета и принципов.
В литературе сформулированы три основные позиции по вопросу соотношения контроля и надзора:
1) надзор является разновидностью контроля;
2) контроль и надзор — это самостоятельные виды деятельности.
3) «контроль» и «надзор» тождественные понятия;
Федеральный законодатель в новом основополагающем для сферы контроля и надзора Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — закон № 294-ФЗ) исходит из тождества указанных понятий: «государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (ст. 2 закона № 294-ФЗ).
Однако в законодательстве об образовании, в частности, в законах «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», такого четкого подхода не прослеживается. Не вносят нужной ясности в данный вопрос подзаконные нормативные акты в области образования 4.
Вместе с тем оба термина используются в текстах законов и подзаконных актах, носят официальный характер, имеют юридическое значение. Ставить под сомнение их легальность нет оснований. Поэтому, не умаляя иных подходов, используя достижения отечественной юриспруденции, изучив тексты нормативных документов, считаем, что более предпочтительно рассматривать контроль и надзор в сфере образования как связанные, но все же самостоятельные виды управленческой деятельности.
Контроль представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности. В соответствии с действующим законодательством на территории региона (субъекта Российской Федерации) его проводит в соответствии с разграничением предметов контроля и надзора Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее — Рособрнадзор) и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий управление в сфере образования. (например, В Красноярском крае — это Служба по контролю в области образования Красноярского края). Главная цель контроля — обеспечить на нравственно-правовой основе наиболее эффективное, результативное, целесообразное функционирование системы образования субъекта РФ, в интересах каждого отдельного его жителя и населения в целом.
Контроль проводится в ходе сбора, анализа, проверки и оценки информации на подконтрольном объекте. Во-первых, контроль должен помочь нормальному осуществлению образовательной деятельности, оказать содействие образовательным учреждениям, всем участникам образовательного процесса полнее использовать свои права, соблюдать и исполнять обязанности, а в конечном счете грамотно решать поставленные перед ними образовательные задачи.
Во-вторых, он должен помочь избежать ошибок (случающихся в творческой, инновационной работе), которые могут причинить вред, нанести ущерб, безболезненно исправить их, устранить недостатки. Чем раньше будут выявлены отклонения от заданных параметров, проведены мероприятия по их устранению, тем легче будет достижение позитивных результатов. Для этого контролирующим органом вырабатываются рекомендации, проводится консультирование подконтрольных субъектов.
В-третьих, если в результате контроля выявлены отступления от федеральных государственных образовательных стандартов, установленных лицензией условий, нарушения законодательства об образовании и т.д., то в таких случаях контролирующий орган вправе при осуществлении проверки непосредственно вмешаться в деятельность подконтрольных образовательных учреждений в пределах своей компетенции. Так, в соответствии с пунктом 14 статьи 33 Закона «Об образовании» орган, осуществляющий контроль в области образования, вправе направить обязательное для исполнения предписание, приостановить действие лицензии, аннулировать ее. Кроме того, он проводит анализ тех причин и условий, которые способствуют совершению нарушений, а также осуществляет выработку мер по предотвращению возможности совершения новых нарушений в сфере образования в дальнейшем.
Надзор в сфере образования является формой административного надзора. Он проводится в соответствии с разграничением полномочий федеральных и региональных органов государственной власти Рособрнадзором и органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим управление в области образования только по вопросам, относящимся к его компетенции и только в сфере его деятельности. Надзор, как и контроль, представляет собой вид управленческой (правоприменительной) деятельности.
Главная цель надзора - обеспечить соблюдение Конституции РФ, федеральных и региональных законов, подзаконных нормативных актов в области образования.
Надзорное производство способствует также выявлению случаев неисполнения либо ненадлежащего исполнения обязанностей, злоупотребления правами, т.е. нарушений законности в деятельности муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений, их руководителей, служащих.
Таким образом, предметом надзорной деятельности является соблюдение и исполнение законодательства (в широком смысле слова) в сфере образования.
Надзор направлен не только и не столько на выявление правонарушений, а и на установление причин нарушений, условий, которые способствуют их совершению. Именно это дает возможность разрабатывать необходимые мероприятия для предотвращения правонарушений в настоящем и будущем, способствует укреплению законности и правопорядка в образовательном пространстве, обеспечению прав граждан на обучение и воспитание.
В порядке надзора уполномоченным органом могут применяться за допущенные нарушения законности в пределах своей компетенции определенные меры принуждения (направлять обязательное для исполнения предписание, приостанавливать действие лицензии, аннулировать ее).
У контроля и надзора в сфере образования есть не только показанные выше различия, но и общие моменты: это нормативно-правовая основа, предмет и принципы.
Нормативно-правовой основы контрольно-надзорной деятельности в сфере образования включает в себя нормативные правовые акты и иные источники права, принятые и действующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в соответствии с которыми и осуществляется указанная деятельность.
Как уже упоминалось, общие положения, касающиеся процедур контроля и надзора, Законе № 294-ФЗ, который вступил в силу 1 мая 2009 года 5.
Согласно части 2 статьи 2 Закона № 294-ФЗ предметом регулирования данного закона является:
1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;
2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;
3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;
4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Из толкования частей 3, 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ следует, что указанный закон распространяется на сферу образования в полном объеме. Также анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что специфика организации и проведения проверок при осуществлении лицензионного контроля (в том числе, в сфере образования) в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, может устанавливаться другими федеральными законами.
Положения нового закона должны обязательно учитываться при применении законодательства об образовании и иных НПА в процессе осуществления контроля и надзора в сфере образования. Вместе с тем следует отметить, что большинство норм Закона № 294-ФЗ регулируют саму процедуру осуществления контрольно-надзорной деятельности в аспекте охраны и защиты прав подконтрольных субъектов и не затрагивают вопросы, связанные со спецификой предмета контроля и надзора. Поэтому субсидиарное применение законодательства об образовании и иных НПА в данной сфере при решении вопросов, связанных с осуществлением контроля и надзора, является, по нашему мнению, оправданным.
Контролирующий орган всегда органичен определенным предметом, т. е. теми сферами жизнедеятельности, в которых он обладает компетенцией осуществлять контроль и надзор.
В наиболее общем виде предмет любой контрольно-надзорной деятельности сформулирован в Законе № 294-ФЗ. Данный закон устанавливает зависимость предмета контроля (надзора) от вида проверок (плановые или внеплановые). Так, для сферы образования предметом плановой проверки является соблюдение образовательной организацией в процессе осуществления образовательной деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Более широко в данном законе понимается предмет внеплановых проверок — это соблюдение образовательной организацией в процессе осуществления образовательной деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Предмет контроля и надзора в сфере образования уполномоченного органа субъекта Российской Федерации определяется путем толкования норм статей 28-31 закона об образовании, устанавливающих компетенцию федеральных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования, а также иных правовых норм указанного закона (пункт 5 статьи 15, подпункт 16 пункта 2 статьи 32, пункты 14, 18, 23 статьи 33, статья 38 закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — закона об образовании)).
Можно выделить несколько видов контроля и надзора в сфере образования:
1) контроль качества образования
Под качеством образования следует понимать соответствие получаемого учащимися образования определенному стандарту (эталону), установленному государством (федеральному государственному образовательному стандарту).
Таким стандартом, своеобразным мерилом качества образования конкретного учреждения образования являются различные показатели:
а) Соответствие образовательных программ обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов.
Здесь важно учесть новейшие изменения, внесенные Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ в закон «Об образовании». Теперь в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, представляющие собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными учреждениями, имеющими государственную аккредитацию 6.
Отметим, что законодательно закреплено положение о том, что именно федеральные государственные образовательные стандарты являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования.
б) Соответствие уровня подготовки выпускников и обучающихся обязательным требованиям федеральных государственных образовательных стандартов (в существующих образовательных стандартах для обозначения данного уровня используются такие конструкции, как «обучающийся (выпускник) должен знать и понимать», «обучающийся (выпускник) должен уметь», «обучающийся (выпускник) должен использовать»).
В основу разграничения полномочий по контролю за качеством образования между Рособрнадзором и региональными уполномоченными органами положены следующие критерии:
- тип подконтрольного учреждения образования;
- вид подконтрольного учреждения образования;
- место нахождения образовательного учреждения;
- тип реализуемых образовательных программ.
Так согласно п. 23 ст. 28, пп. 1 п. 1 ст 28.1 закона «Об образовании» региональные уполномоченные органы осуществляют контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением контроля качества:
а) в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам;
б) в научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования по программам послевузовского профессионального образования и программам дополнительного профессионального образования;
в) в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
г) в расположенных за пределами территории Российской Федерации российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений по всем реализуемым ими образовательным программам.
2) Соблюдение и исполнение законодательства Российской Федерации в области образования 7.
Здесь важно учесть, что круг подконтрольных субъектов по данному предмету контроля несколько отличается от субъектов при контроле качества образования.
Так, к числу контролируемых субъектов относятся:
а) те же образовательные учреждения, что и при осуществлении контроля качества образования;
б) органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования.
Следует отметить, что до внесения изменений в закон об образовании Федеральным законом от 01.12.2007 № 309-ФЗ подконтрольными субъектами были муниципальные органы управления образованием, а с внесением указанных изменений формулировка, указывающая на круг подконтрольных субъектов, скорректирована: теперь это органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность в сфере образования. Новая формулировка позволяет расширить круг подконтрольных субъектов: в него могут входить не только муниципальный орган управления образованием (например, районное управление образованием), но и иные органы местного самоуправления (например, местная администрация, глава муниципального образования), если их деятельность осуществляется в сфере образования.
3) Исполнение предписаний.
В случае, когда уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в области образования выданы предписания об устранении нарушений в сфере образования, самостоятельным предметом контроля является контроль исполнения предписаний.
Как мы знаем, общее правило вынесения предписаний таково: они могут приниматься только по результатам проверок (выездных и документарных), проведенных лишь в отношении подконтрольных (поднадзорных) компетентному органу субъектов (образовательных учреждений и органов управления образованием), лишь по предмету контроля (надзора) компетентного органа и лишь в случаях, указанных в законе.
В наиболее общем виде эти случаи установлены в статье 17 закона № 294-ФЗ, согласно которой в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Это правило конкретизировано в пункте 3 статьи 37 закона «Об образовании»: В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) устава образовательного учреждения органы, осуществляющие государственное управление в сфере образования, в пределах своих полномочий выносят предписание об устранении данного нарушения 8.
В различных статьях закона «Об образовании» установлены следующие случаи издания (принятия) предписаний компетентным органом, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность в сфере образования:
- 1) нарушение образовательным учреждением условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, выявленное компетентным органом в ходе проверки соблюдения образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий и (или) исполнения законодательства Российской Федерации в области образования (пункт 14 статьи 33 закона «Об образовании»);
- 2) несоответствие содержания и качества подготовки обучающихся федеральным государственным образовательным стандартам, федеральным государственным требованиям и самостоятельно устанавливаемым (в силу пункта 2 статьи 7 закона «Об образовании») рядом образовательных учреждений образовательным стандартам и требованиям, а также несоответствие реализуемых образовательных программ их уровню и направленности, которые были выявлены уполномоченным органом в результате:
а) проверки содержания и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности образовательных программ, реализуемых в аккредитованных образовательных учреждениях и их филиалах;
б) анализа решения общего собрания родителей (законных представителей) обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение (возможно лишь в отношении образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы, или образовательного учреждения дополнительного образования детей);
в) анализа решения общего собрания обучающихся, обращения органа государственной власти или органа местного самоуправления, на территориях которых находится данное образовательное учреждение, представления органа службы занятости населения (только в отношении образовательного учреждения, реализующего профессиональные образовательные программы).
В случаях «б» и «в» решение о направлении обязательного для исполнения предписания в образовательное учреждение и его учредителю (учредителям) или об отклонении требований заявителей о направлении такого предписания принимается компетентным органом и сообщается заявителям в месячный срок. Причем отказ компетентного органа от направления такого предписания может быть оспорен в суде в порядке производства из административных и иных публичных правоотношений.
4) Соблюдение и исполнение образовательным учреждением предусмотренных лицензией условий в тех случаях, когда лицензия получена им в уполномоченном органе субъекта Российской Федерации (лицензионный контроль) 9.
Особенность лицензионного контроля состоит в том, что он связан с соблюдением важнейшего в деятельности любого образовательного учреждения документа — лицензии, - которая дает право на осуществление образовательной деятельности.
Отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 20.04.2007 № 56-ФЗ "О внесении изменений в закон Российской Федерации "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (вступил в силу с 06.05.2007) изменены полномочия органов субъектов Российской Федерации в области лицензионного контроля.
Так, если до вступления данного закона в силу только суд мог аннулировать лицензию, то сейчас выстроен иной механизм реагирования на нарушения учреждением лицензионных условий, включающий в себя три стадии.
1. В случае, если было допущено нарушение условий лицензии и (или) законодательства Российской Федерации в области образования, выдавший лицензию орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет в образовательное учреждение или научную организацию обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения и устанавливает срок его устранения.
2. В случае неисполнения указанного предписания выдавший лицензию орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе приостановить действие лицензии полностью или в части ведения образовательной деятельности по отдельным образовательным программам с указанием срока устранения выявленного нарушения.
3. Если в установленный срок указанное нарушение не будет устранено, то лицензия подлежит аннулированию. Решение об аннулировании лицензии принимается выдавшим лицензию органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и может быть оспорено в суде.
В связи с реформированием системы контроля и надзора в сфере образования возникли значительные различия в правовом регулировании предмета контроля и надзора уполномоченного органа в субъекте Российской Федерации в сфере образования до и после вступления в полном объеме в действие Федерального закона № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (в редакции Федерального закона от 01.12.2007 № 309-ФЗ), т. е. до и после 01.01.2009.
Теперь укажем на основные изменения в части предмета контроля и надзора в области образования с 1 января 2009 года.
Во-первых, с момента вступления в силу в полном объеме Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ, т. е. с 01.01.2009, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по контролю и надзору в сфере образования осуществляет контрольно-надзорную деятельность только в рамках полномочий Российской Федерации в области образования, переданных в соответствии со статьей 28.1 закона Российской Федерации «Об образовании» для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – переданные федеральные полномочия).
Средства на осуществление указанных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, носят целевой характер, не могут быть использованы на другие цели, контроль за их расходованием осуществляют уполномоченные федеральные органы (Счетная Палата Российской Федерации, Рособрнадзор, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора).
Во-вторых, норма подпункта 17 пункта 1 статьи 29 закона об образовании, которая закрепляла самостоятельные полномочия органов субъектов Российской Федерации по осуществлению контроля и надзора в сфере образования с 01.01.2009 утратила силу.
В-третьих, происходят изменения в круге подконтрольных субъектов и формулировках критериев разграничения предметов контроля.
Окончание следует
Авторы: В.М. Шафиров, д.ю.н., профессор Юридического института СФУ, А.А. Петров, ассистент кафедры теории государства и права Юридического института СФУ
