Контроль и надзор в области образования органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации: понятие, нормативная основа, предмет и принципы (на опыте Красноярского края)

Окончание. Начало читайте здесь.

Как и любая деятельность органов публичной власти контроль и надзор в сфере образования строится на базе принципов, то есть  основных, основополагающих руководящих нормативных начал (положений, идей) права, которые определяют общую направленность правового регулирования общественных отношений и закрепляют общие требования, предъявляемые к данной деятельности ¹⁰

К числу основных принципов контрольно-надзорной деятельности в области образования, на наш взгляд, относятся следующие:

1) Принцип законности, означающий, что все мероприятия, действия в рамках осуществления контроля и надзора должны иметь под собой нормативную основу, соответствовать букве и духу закона.

Отметим, что принцип законности проявляется в следующих основных моментах:

а) Законность оснований контроля и надзора.

Поскольку контроль и надзор — правоприменительная деятельность, ее инициация должна иметь правовые и фактические основания.

б) Законность требований, предъявляемых в ходе проведения мероприятий по контролю и надзору.

В ходе контроля и надзора можно требовать соблюдения лишь тех положений, которые установлены в официальных правовых документах.

Отметим, что законом № 294-ФЗ установлена также недопустимость проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, проводимых в отношении одного проверяемого субъекта несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

в) Законность процедуры  при осуществлении мероприятий по контролю и надзору.

Большое внимание следует уделить соблюдению обязательных процедурных требований при осуществлении  контроля и надзора. К примеру, проверяющее должностное лицо при выездной проверке должно предъявлять проверяемой образовательной организации приказ (распоряжение) о проведении проверки и служебное удостоверение.

г) Законность при принятии решения по результатам контроля и надзора.

Решение по итогам проверки должно соответствовать правовым нормам; предусмотренные в нем меры должны входить в компетенцию контролирующего органа.

Так, региональные контролирующие органы в сфере образования не вправе принимать властные решения в отношении субъектов образовательного процесса, которые подконтрольны исключительно Федеральной службе по контролю в сфере образования и науки.  Законом ограничены и сами решения, которые могут быть приняты в результате осуществления контрольно-надзорной деятельности (например, до вступления в силу закона № 258-ФЗ контролирующие органы не могли аннулировать лицензии на право осуществления образовательной деятельности, но обладали полномочием на обращение в суд с требованием об аннулировании лицензий).

2) Принцип правовой информированности проверяемых субъектов, означающий открытость и доступность для проверяемых субъектов нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3) Принцип соразмерности при проведении мероприятий по контролю и надзору. Мероприятия по контролю и надзору не направлены на выявление только негативных сторон в деятельности подконтрольных субъектов

Это позволит дать адекватную и полную характеристику состояния дел в системе образования. Не менее значимо обратить внимание, поддержать положительный опыт, накопленный в образовательных учреждениях и органах управления образованием.  Поэтому важно правильно определить основные, существенные направления контроля и надзора, обозначить приоритеты соразмерно целям, задачам и содержанию образования.

При осуществлении контроля и надзора необходимо помнить об относительной самостоятельности контролируемых субъектов, о том, что процедуры контроля и надзора являются вмешательством в обычную деятельность указанных субъектов.

В последнее время данный принцип все больше признается государством. Так, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о конституционно допустимом перио­де проведения выездных налоговых проверок, представля­ющих собой одну из форм налогового контроля (как вида государственного контроля), сформулировал такую правовую позицию: законодательное регулирование налогового контроля и деятельность уполномоченных органов по налоговому контролю осуществляются в соответствии с конституционными принципами организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе связанности государственных органов законом и недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого. Кроме того, наделяя органы полномочием действовать властно-обязывающим образом в пределах своей компетенции, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35 требования, в силу которых ограничение федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности ¹¹ возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, и не затрагивает само существо конституционных прав, т.е. не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм ¹².

Думается, данная правовая позиция может быть применена и при осуществлении контроля и надзора в сфере образования.

В этой связи интерес представляет одно из положений Концепции планирования системы налоговых проверок, утвержденной Приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333, согласно которому выездные налоговые проверки должны отвечать требованиям безусловного обеспечения законных интересов государства и прав налогоплательщиков, повышения их защищенности от неправомерных требований налоговых органов и создания для налогоплательщика максимально комфортных условий для исчисления и уплаты налогов.

4) Принцип юридического равенства подконтрольных (поднадзорных) субъектов. Данный принцип закреплен на уровне Конституции Российской Федерации (например, в части 2 статьи 8 Конституции России указано, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности) и означает, что при осуществлении контроля и надзора к однотипным субъектам должны применяться одинаковые стандарты и требования.

Одновременно данный принцип "предполагает оказание соответст­вующей помощи тому участнику процесса, который в ней нуждается, и в то же время определяет обязанность сле­дить за тем, чтобы участники контрольного процесса над­лежащим образом использовали предоставленные им пол­номочия в целях достижения желаемых результатов при рассмотрении  юридического  дела.

Кроме того, этот принцип заключает в себе еще один существенный элемент: «какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение … субъективных прав, юридических обязанностей, … полномочий под­контрольного субъекта, непосредственно заинтересованно­го в результатах контрольного процесса, наказывается по всей строгости  закона» ¹³.

Правовое равенство выступает в качестве одной из стратегических целей контрольно-процессуальной деятель­ности как существенная социально-правовая ценность, подлежащая соответствующей защите.

5) Презумпция  добропорядочности  (добросовестности) проверяемых субъектов, проявляющаяся в двух моментах:

а) с одной стороны, речь идет о том, что при проведении мероприятий по контролю и надзору контролирующие органы должны осуществлять деятельность, исходя из предположения о разумности, правомерности деятельности подконтрольных субъектов.

Двадцать лет назад в исследовании, посвященном общим вопросам контроля и надзора, было высказано актуальное и сейчас мнение: «К сожалению, в нашей юридической практике, в том числе и контрольной, еще встречаются факты, когда руководст­вуются своего рода принципом „презумпции виновности“ и когда обстановка ничем не оправданного недоверия берет верх над здравым смыслом, когда „натаскиваются факты“  либо  необоснованно  „закрываются“ контрольные дела, допускается огульное недоверие, заведомо обви­нительный тон, что происходит из-за ранее сложившегося в ходе проверки мнения о проверяемом объекте или из установки — „нужно найти“… Совершенно понятно, что в конечном счете от этого снижается эффективность контрольного процесса и опти­мальность  контрольно-процессуального режима» ¹⁴;

б) с другой стороны, и это порой упускается из внимания, и проверяемым субъектам следует руководствоваться презумпцией добропорядочности, добросовестности при взаимодействии с органами по контролю и надзору, их должностными лицами.

6) Принцип компетентности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Данный принцип означает то, что проверки, иные контрольно-надзорные мероприятии проводятся строго в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц. Также данный принцип предполагает необходимость разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

7) Принцип  профессионализма.  Контрольно-надзорная деятельность в сфере образования как часть единого процесса управления системой образования должна осуществляться квалифицированными специалистами. С учетом специфики предмета контроля и надзора в сфере образования в штате контролирующего органа  должны быть высококвалифицированные работники разных специальностей: педагоги, экономисты, юристы и т. п. В своей деятельности они должны руководствоваться законом, принципами и нормами профессиональной этики.

Принцип профессионализма предполагает ответственное отношение органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц к решению поставленных перед ними задач, выполнению возложенных на них функций, которые должны осуществляться в рамках, определенных законом, иными нормативными правовыми актами полномочий.

Контрольно-надзорная деятельность — это профессиональная деятельность, предполагающая, что у лица есть соответствующее профессиональное образование и опыт работы.

Кроме того, данный принцип означает возможность юридической ответственности контролирующих органов и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Данное положение конкретизировано в статье 22 закона № 294-ФЗ, закрепляющей право подконтрольных субъектов на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Причем согласно части 1 указанной статьи вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

8) Принцип научности, означающий необходимость построения процесса контрольно-надзорной деятельности на основе достижений целого комплекса наук: общей теории управления, педагогики, экономики, юриспруденции, психологии и др.

9) Принцип финансовой обеспеченности контрольно-надзорной деятельности, который проявляется в двух аспектах.

Во-первых, он означает обязанность финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю.

Во-вторых, он означает запрет взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.

На наш взгляд, указанные принципы следует более четко закрепить в действующем законодательстве (частично они перечислены в ст. 3 закона № 294-ФЗ).

Завершая данную статью, нам еще раз хотелось бы обратить внимание на важность публичного обсуждения вопросов контроля и надзора в аспекте проводимой государственной политики минимизации административных барьеров для осуществления экономической, социальной и иных видов деятельности.

Авторы:  В.М. Шафиров, д.ю.н., профессор Юридического института СФУ, А.А. Петров, ассистент кафедры теории государства и права Юридического института СФУ