Порядок оспаривания решений прокурора

В соответствии с п. 2 ст. 1 закона «О прокуратуре» для обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет среди прочего надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя свои полномочия, прокурор имеет право проводить проверки, что считается формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В силу п. 15 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре» действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверок исполнения законов, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

Адвокатское бюро «Жаров Группа» имеет обширную практику оспаривания незаконных действий и решений государственных органов, в том числе органов прокуратуры.

Например, по заявлению адвокатского бюро «Жаров Группа», представляющего интересы организации-природопользователя, признано незаконным представление природоохранного прокурора об устранении нарушений, выразившихся в превышении объема размещенных отходов, установленных проектной документацией полигона. Судом приняты во внимание доводы заявителя о недоказанности факта превышения объема размещенных отходов, вследствие чего признано, что у прокуратуры отсутствовали основания для принятия мер прокурорского реагирования (решение АС Красноярского края от 9 марта 2023 года по делу № А33-15028/2021).

Право на проведение проверки — одно из основных полномочий прокурора по выявлению нарушений закона. Вместе с тем проверка — это ключевое правовое средство прокурора, в связи с чем вопросы ее правовой регламентации представляют особую важность.

П. 6 приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» установлено, что проверки исполнения законов проводят на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и подобного), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок допускается рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В соответствии с п. 2.8 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры», утв. приказом генерального прокурора от 30.01.2013 № 45 в случае, если в обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Обращение с приложением (при наличии) приобщается к надзорному (наблюдательному) производству либо к делу по номенклатуре на основании справки исполнителя. При этом, согласно п. 3.1 инструкции обращения, поступившие в органы прокуратуры, подлежат обязательному рассмотрению.

Так, суд отклонил довод заявителя о том, что анонимное обращение не может быть поводом для прокурорской проверки, так как анонимность считается основанием для отказа в направлении заявителю ответа, но не исключает возможности проведения проверки (апелляционное определение Смоленского областного суда от 23 апреля 2019 года по делу № 33а-1440/2019, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 марта 2023 года № Ф04-623/2023 по делу № А45-4014/2022).

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки (п. 2 ст. 21 закона «О прокуратуре»).

В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

Так, судом апелляционной инстанции отменено решение мирового судьи о привлечении организации к административной ответственности на том основании, что решение о проведении проверки не было доведено до сведения проверяемого субъекта (постановление Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 июня 2020 года № 16-3220/2020; также аналогичное решение — постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 ноября 2022 года № Ф07-16259/2022 по делу № А56-121101/2021).

На практике даже заблаговременно направленное решение может быть не получено в день проведения проверки, в силу чего требование п. 2 ст. 21 закона «О прокуратуре» не будет исполнено. Так, прокуратурой в адрес предпринимателя было направлено заказной корреспонденцией решение о проведении проверки, которое получено им уже после окончания проверки. Суд признал действия прокуратуры при проведении проверки незаконными в полном объеме (постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18 декабря 2019 № Ф09-8785/19 по делу № А60-5901/2019).На практике нередко возникают споры относительно необходимости вынесения решения о проведении проверки. В некоторых случаях результаты проверок, инициированных прокурорами без такого решения, суды считают неправомерными. Но бывают случаи, когда суды признают действия прокуратуры законными, даже если решение о проведении проверки отсутствовало.

Постановлением Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2020 года № 16-7869/2020 отменены судебные акты, согласно которым лицо привлечено к административной ответственной, так как проверка проведена прокурором без соответствующего решения.

Есть противоположная практика, где меры прокурорского реагирования признаны законными, так как лицу направлено требование о предоставлении информации. По мнению суда, из содержания требования следует, что до сведения руководства учреждения доведены, в соответствии с п. 3 ст. 21 закона «О прокуратуре», цель, основания и предмет проверки (кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 3 ноября 2020 года № 88а-25448/2020).

В то же время согласно п. 18 Рекомендаций Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Уральского федерального округа «Вопросы применения административного, налогового, антимонопольного законодательства, законодательства об исполнительном производстве» (по итогам заседания, состоявшегося 4–5 июня 2020 года в Екатеринбурге), отсутствие решения прокурора о проведении проверки по обращению гражданина в любом случае считается существенным нарушением процедуры ее проведения.

Если при проверке получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

По смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным судом в Постановлении от 17.02.2015 № 2-П, содержащееся в п. 2 ст. 21 этого федерального закона принципиальное требование, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей.

В соответствии с письмом Генеральной прокуратуры от 24.03.2022 № 76/2-16-2022 «О дополнительных мерах по защите прав субъектов предпринимательской деятельности» прокурорам предписано исключить из практики факты подмены полномочий органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля при проведении надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательства. При необходимости организации таких проверок по поступившей в органы прокуратуры городского и районного уровня информации о нарушениях закона надлежит осуществлять их предварительное согласование с руководителями прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним специализированных прокуратур.

При этом необходимо иметь в виду, что письмо Генеральной прокуратуры — это не нормативный правовой акт. Получение вышеуказанного согласования не предусмотрено законом «О прокуратуре» и носит скорее внутренний (ведомственный) характер. В связи с этим отсутствие согласования проверки с вышестоящей прокуратурой само по себе не может быть основанием для признания ее незаконной, но может повлечь лишь дисциплинарную ответственность прокурорского работника.

Такими считаются случаи, когда проверка проводится:

Суд отказал в признании решения и представления прокурора незаконными по причине повторности, так как основанием для принятия решения о проведении проверки стало новое обращение граждан (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 3 апреля 2023 года № Ф10-6445/2022 по делу № А35-11588/2021).

Так, в силу п. 2 ст. 6 закона «О прокуратуре» статистическая и иная информация, документы, справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а при проверке исполнения законов — в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора.

Например, согласно п. 1.2.2 Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 05.02.2024 № 98 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан» в рамках надзора за исполнением трудового законодательства прокурорам необходимо на постоянной основе осуществлять сбор, обобщение, анализ и оценку информации, характеризующей состояние законности в сфере трудовых отношений, а также мониторинг информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», судебных решений о взыскании заработной платы, исполнительных производств на наличие сведений о хозяйствующих субъектах, допускающих системные нарушения трудового законодательства. Анализировать данные о наличии задолженности по налогам и сборам для выявления возможных фактов невыплаты заработной платы. Полученные результаты использовать в качестве оснований для проведения проверок.

Из анализа судебной практики следует, что если прокурором во время мероприятий в рамках межведомственного взаимодействия, сбора информации из открытых источников без взаимодействия с нарушителем установлен факт нарушения законодательства и не требуется дополнительных мероприятий, он выносит не решение о проведении проверки, а акт реагирования (постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 6 августа 2019 года № Ф02-3385/2019; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 апреля 2024 года № Ф04-210/2024 по делу № А70-4937/2023; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 10 июня 2024 года № Ф08-2663/2024 по делу № А32-37867/2023).

Поручение вышестоящей прокуратуры о проведении проверки может быть основанием для ее проведения и в случае, если в нем есть информация о нарушении закона (постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2018 № 17АП-11016/2018-АК по делу № А60-19456/2018), и если конкретных фактов нарушения закона нет (к примеру, поручение о проведении проверки объектов ЖКХ: постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 сентября 2022 года № Ф07-10993/2022 по делу № А52-3422/2021).

Нередко в решении о проведении проверки в качестве основания указывается один из приказов Генпрокуратуры, но суды считают, что это противоречит требованиям п. 2 ст. 21 закона «О прокуратуре». Например, в решении от 28 августа 2018 года по делу № 2А-72/2018~М-82/2018 Аяно-Майский районный суд Хабаровского края сделал вывод, что приказ Генпрокуратуры от 1 апреля 2014 года № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» прямого указания о проведении проверки в отношении юридического лица — административного истца не содержит, поэтому не может быть законным основанием для проведения такой проверки.

В качестве основания проверки может быть указан анализ состояния законности, который осуществляется в соответствии с приказами Генпрокурора (постановление Арбитражного суда Центрального округа от 30 марта 2022 года № Ф10-928/2022 по делу № А09-4322/2021).

Срок ответа — в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора, но в нем могут быть установлены более длительные сроки. Если проверяемый орган (организация) в течение установленного срока уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин о невозможности представления указанной информации, документов, материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает решение об установлении нового срока для их представления.

Если есть угроза причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства и в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, необходимая информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с момента поступления требования прокурора.

Прокурор не вправе требовать у органа (организации):

Если такие сведения истребуются, орган (организация) указывает в ответе на требование прокурора сведения о проверке, в рамках которой передавались такие информация, документы и материалы, и актуальность такой информации, документов и материалов на момент требования или сведения о средствах массовой информации либо об официальном сайте органа (организации), где опубликованы (размещены) соответствующие актуальные на момент требования информация, документы и материалы.

Помимо этого, прокурор вправе запрашивать перечисленные сведения и без проведения проверки при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций. В таком случае сведения представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа.

К участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов для осуществления ими экспертно-аналитических функций.

В соответствии с п. 5 Порядка направления прокурорами требований о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, утв. Приказом Генпрокуратуры от 02.06.2021 № 294, исключаются случаи направления требования в неуполномоченные органы и организации либо с целью уклонения от установленных законом ограничений на проведение контрольных (надзорных) мероприятий.

Привлечение общества к административной ответственности за безосновательный отказ прокурору в предоставлении информации по его запросу законно (постановление Верховного суда от 14 мая 2021 года № 18-АД21-14-К4, постановление ВС от 10 декабря 2021 года № 82-АД21-12-К7, постановление ВС от 3 июля 2019 года № 44-АД19-6).

Привлекут к ответственности за невыполнение требования прокурора, которое получено по почте по истечении срока выполнения, если до его истечения документ получен по факсу (постановление Московского городского суда от 17 июля 2017 года № 4а-2361/2017).

Не привлекут к ответственности за невыполнение требования прокурора (его заместителя), если оно:

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только генеральным прокурором или уполномоченным им заместителем генерального прокурора.

Срок проведения проверки в отношении органа (организации), осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, региональному отделению органа (организации).

Установление в решении о проведении проверки срока, превышающего предельные сроки, установленные в законе «О прокуратуре», будет основанием для признания решения частично недействующим. При этом нарушение срока извещения о проведении проверки и ненаправление прокурором решения о проведении проверки сами по себе не могли привести к нарушению прав и законных интересов общества, поскольку эти нарушения не относятся к существенным нарушениям процедуры проверки, а материалы дела и объяснения сторон свидетельствуют об осведомленности руководителя общества о проверке (определение Верховного суда от 11 января 2022 года № 308-ЭС21-26210 по делу № А22-1794/2020).

Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:

Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. Если в течение этих шести месяцев завершить мероприятия либо получить необходимую информацию, документы и материалы или их копии нельзя, срок приостановления проверки может быть продлен по решению генерального прокурора или уполномоченного им заместителя генерального прокурора, но не более чем на шесть месяцев.

Проведение проверки возобновляется решением прокурора или его заместителя в случае прекращения оснований для ее приостановления.

В срок проведения проверки не включается срок:

В случае приостановления проверки документы и материалы, изъятые у проверяемого органа (организации), возвращаются, за исключением случаев, когда указанные документы и материалы необходимы:

Руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) уведомляют о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения проверки в течение двух дней со дня принятия решения о продлении (приостановлении, возобновлении) срока проведения указанной проверки.

Если при проверке нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, по установленной генеральным прокурором форме. Его копию направляют руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).

Если по итогам проверки нарушения выявлены, то прокурор или его заместитель принимают меры прокурорского реагирования:

Из указаний, содержащихся в п. 13 приказа Генпрокуратуры от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», следует, что при внесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие законодательству.

4.1. Протест (ст. 23 закона «О прокуратуре»)

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест может быть принесен как на нормативный, так и на ненормативный правовой акт.

Помимо протеста, при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов (ст. 9.1 закона «О прокуратуре»).

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Прокурором может быть опротестовано постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление (ст. 30.10, 30.14 КоАП).

4.2. Представление (ст. 24 закона «О прокуратуре»)

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Ответ на представление должен содержать сведения о конкретных мерах по устранению нарушений. Общество несет административную ответственность по ст. 17.7 КоАП, если ответ о результатах рассмотрения представления и принятых мерах не содержит конкретных сведений о принимаемых мерах к устранению выявленных нарушений, даже когда ответ направлен своевременно (постановление Верховного суда от 23 июля 2021 года № 56-АД21-8-К).

В представлении, помимо прямого требования об устранении нарушений закона, прокуроры зачастую требуют привлечь сотрудника, по вине которого произошли выявленные нарушения закона, к дисциплинарной ответственности. Верховный суд указал, что применение к работнику мер дисциплинарной ответственности — это право, а не обязанность работодателя (ст. 192 ТК). В связи с этим содержащееся в представлении прокурора императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц незаконно, а неисполнение обществом указанного требования не образует состава правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП (постановление ВС от 2 августа 2019 года № 57-АД19-40).

При этом требование в представлении прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, не тождественно требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности и не считается нарушением (кассационное определение коллегии по административным делам Верховного суда от 26 мая 2021 года № 80-КАД21-6-К6; постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 мая 2023 года № Ф04-1876/2023 по делу № А45-19371/2022).

В соответствии с п. 3 ч. 7 закона «О прокуратуре» прокурор, его заместитель или по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

В связи с этим прокурору должна быть предоставлена возможность участвовать в рассмотрении представления, для чего ему сообщают о времени и месте рассмотрения. Рассмотрение представления без уведомления прокурора о дате и времени рассмотрения представления и участия представителя прокуратуры образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП (постановление Верховного суда от 23 июля 2021 года № 56-АД21-8-К).

4.3. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении (ст. 25 закона «О прокуратуре»)

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Постановление выносится по правилам, установленным КоАП. Полномочия прокурора установлены ст. 25.11 КоАП.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП при осуществлении надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта. Кодексом также предусмотрен перечень составов правонарушений, возбуждение которых относится к исключительной компетенции прокурора.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений о возбуждении административного дела прокурором, рассмотревшим указанные материалы, сообщения или заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП), которое может быть обжаловано в порядке, предусмотренном главой 30 КоАП.

4.4. Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 закона «О прокуратуре»)

Для предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В силу пп. 1.2, 1.4, 2–2.3 указания Генпрокуратуры от 06.07.1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, способных привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан и не влекущих уголовную ответственность. Предостережение о недопустимости нарушения закона допускается применять только к должностным лицам. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. 

Предостережение следует объявлять должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений. 

Предостережение необходимо объявлять на основании результатов проведенных проверок, в частности по заявлениям и обращениям граждан, информации контролирующих органов и иным конкретным сигналам, содержащим достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях. Предостережение должностному лицу объявляется под расписку непосредственно в прокуратуре. Для обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в частности при рассмотрении результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.

4.5. Исковое заявление, административное исковое заявление, заявление

Прокурор наделен правом обращения в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в том числе в порядке ст. 45 ГПК, ст. 52 АПК, ст. 39 КАС.

4.6. Постановление о направлении материалов проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства

В случае выявления во время общенадзорной проверки признаков состава преступления прокурор вправе выносить рассматриваемое постановление (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК), по результатам рассмотрения которого в порядке ст. 144–145 УПК орган предварительного расследования принимает решение о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела.

Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке (п. 15 ст. 21 закона «О прокуратуре»). Обжалование результатов проверки может выражаться в обжаловании как принятых мер прокурорского реагирования, так и конкретных действий (бездействия) прокурора.

В действующем законодательстве есть два способа обжалования решений прокурора:

Законодательством не установлена обязанность предварительного обжалования действий (бездействия) и решений прокурора вышестоящему должностному лицу перед обращением в суд. В связи с этим выбор порядка обжалования — ведомственный или судебный — предоставляется заявителю.

5.1. Предмет обжалования

Обжалованию подлежат действия, бездействие и решения прокурора.

При этом под решениями понимаются не только правоприменительные акты (акты прокурорского реагирования, решение о проведении проверки и прочие), но и, например, решение по жалобе, оформленное ответом на обращение в порядке Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан».

Какие решения не подлежат самостоятельному обжалованию:

5.2. Обжалование действий прокурора вышестоящему прокурору

Прокуратура составляет единую федеральную централизованную систему органов и организаций, действующую на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим.

5.2.1. В рамках уголовного судопроизводства обжалование действий прокурора в рамках ведомственного контроля прямо закреплено ст. 123, 124 УПК. Действия (бездействие) и решения прокурора могут быть обжалованы в установленном УПК порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их права и интересы. Вышестоящий прокурор рассматривает жалобу в течение трех суток со дня ее получения. В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается рассмотрение жалобы в срок до десяти суток, о чем извещают заявителя (ч. 1 ст. 124 УПК).

Если поступившее в прокуратуру обращение содержит сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях, прокуроры не вправе разрешать такие обращения. Поступающие в органы прокуратуры подобные сообщения по почте или иными средствами связи незамедлительно фиксируются в «Книге учета сообщений о преступлениях», а сами сообщения безотлагательно передаются в орган, уполномоченный рассматривать их в соответствии со ст. 144, 151 УПК (приказ Генпрокуратуры от 27.12.2007 № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры сообщений о преступлениях»).

5.2.2. В остальных случаях заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов, в том числе о незаконных решениях нижестоящих прокуроров, рассматриваются в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», «Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры».

Обжалование решения нижестоящего прокурора вышестоящему представляет собой направление жалобы, в которой указываются следующие сведения:

Текст жалобы следует изложить кратко. Указать, какие права нарушены указанным актом и почему решение неверно или незаконно. Приложить копии документов, подтверждающие нарушение прав.

5.2.3. Способы подачи жалобы:

Вопросы организации личного приема урегулированы в разд. 7 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры».

При неверном определении вышестоящего должностного лица обращение в течение семи дней будет перенаправлено соответствующему прокурору с одновременным уведомлением заявителя в соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан», пп. 3.2, 3.4 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры».

5.2.4. Срок рассмотрения обращения (за исключением жалобы в порядке ст. 123, 124 УПК) составляет 30 дней, а не требующего дополнительного изучения и проверки — 15 дней. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть продлен не более чем на 30 дней с уведомлением заявителя (ст. 12 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан»).

5.2.5. Результат рассмотрения жалобы вышестоящим прокурором.

По результатам рассмотрения жалобы заявителю в обязательном порядке направляется письменный ответ.

По результатам рассмотрения жалобы прокурор, руководитель следственного органа выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. В случае удовлетворения жалобы на нарушение разумных сроков судопроизводства в постановлении должны быть указаны процессуальные действия, осуществляемые для ускорения рассмотрения дела, и сроки их осуществления.

Заявитель должен быть незамедлительно уведомлен о решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования.

Четкая регламентация принимаемых решений по результатам рассмотрения жалобы в отношении нижестоящего прокурора в законодательстве и организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры не установлена. В этом случае применяется общая процедура, установленная для рассмотрения любых обращений граждан.

По результатам рассмотрения обращения государственный орган, должностное лицо принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан»).

Обращения, в том числе взятые на контроль (особый контроль), считаются разрешенными только в том случае, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты в соответствии с действующим законодательством необходимые меры и даны исчерпывающие ответы заявителям (п. 6.1 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры»).

В случае оставления жалобы без удовлетворения заявителю направляется соответствующий ответ.

В соответствии с п. 6.5 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры» отказ в удовлетворении обращения должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения. Кроме того, в ответе заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

В Генеральной прокуратуре, Главной военной прокуратуре решение об отказе в удовлетворении первичных обращений принимает начальник отдела, он же дает ответ заявителям, а повторных обращений — начальник управления, главного управления, заместитель главного военного прокурора, заместитель генерального прокурора.

В прокуратурах субъектов РФ решение об отказе в удовлетворении первичных обращений граждан принимает начальник управления (отдела), старший помощник (помощник) прокурора, заместитель прокурора, при повторном обращении в связи с отказом в удовлетворении требований — прокурор или лицо, его замещающее. Они же подписывают ответы заявителям.

В прокуратурах городов, районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуратурах, иных специализированных прокуратурах решение об отказе в удовлетворении обращений принимает и дает ответы заявителям прокурор или лицо, его замещающее. После принятия решения руководителем такой прокуратуры повторные обращения подлежат направлению для рассмотрения в вышестоящую прокуратуру.

Отказ в удовлетворении обращения может быть обжалован вышестоящему прокурору или в суд.

В случае удовлетворения жалобы принимаются конкретные меры к восстановлению нарушенных прав заявителя. Четкий перечень этих мер не установлен. Они могут выражаться, например:

Если по обращению (запросу) принесен протест (внесено представление), предъявлен иск или приняты иные меры прокурорского реагирования, заявителю сообщают об этом, а также его уведомляют о последующем информировании о результатах рассмотрения. Ответ заявителю направляется разрешавшим обращение прокурором. Заявителя извещают о результатах рассмотрения внесенных актов прокурорского реагирования в течение семи дней с момента поступления сведений в прокуратуру (п. 6.2 «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры»).

5.3. Судебное обжалование

5.3.1. В порядке уголовного судопроизводства (ст. 125 УПК). Действия (бездействие) и решения прокурора, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства либо затруднить доступ граждан к правосудию, в рамках уголовной или уголовно-процессуальной деятельности обжалуется в районный суд по месту нахождения соответствующей прокуратуры. Для этого подают жалобу, составленную в свободной форме, с указанием конкретных действий прокурора, которыми нарушены или затронуты права заявителя. Подача такой жалобы государственной пошлиной не облагается.

Решение прокурора (его действия или бездействие) в рамках уголовной или уголовно-процессуальной деятельности обжалуется в районный суд по месту нахождения соответствующей прокуратуры путем подачи жалобы, составленной в свободной форме, с указанием конкретных действий прокурора, которыми нарушены или затронуты права заявителя. Жалоба для подачи в суд в порядке ст. 125 УПК составляется в свободной форме, но она должна содержать сведения, аналогичные сведениям, указанным выше для жалобы вышестоящему прокурору. Подача такой жалобы государственной пошлиной не облагается.

Согласно ч. 3–5 ст. 125 УПК указанная жалоба рассматривается судом в течение 14 суток (в случае обжалования действий (бездействия) и решений при производстве дознания в сокращенной форме — в течение пяти суток) с момента ее поступления на судебном заседании с участием заинтересованных лиц. По результатам судья выносит одно из следующих постановлений:

5.3.2. В производстве по делам об административных правонарушениях обжалуется только определение прокурора об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении Порядок обжалования тот же, что и для постановления по делу об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1, глава 30 КоАП).

Вместе с тем действия (бездействие) должностных лиц, связанные с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые не могут повлиять на вывод о виновности либо невиновности лица, в чьем отношении решается вопрос о привлечении к административной ответственности, но которые влекут нарушение прав, свобод физических или юридических лиц, могут быть оспорены ими в порядке, предусмотренном главой 22 КАС, главой 24 АПК. Это касается и случаев отказа в возбуждении дела об административном правонарушении либо прекращения производства по делу об административном правонарушении.

В таком же порядке могут быть оспорены решения, действия (бездействие), принятые или совершенные после вынесения постановления по делу об административном правонарушении и связанные с ним, для которых КоАП, главой 25 АПК не установлен порядок обжалования. Например, в случае отказа в предусмотренном законом порядке возвратить водительское удостоверение по истечении срока лишения специального права (п. 8 Постановления Пленума Верховного суда от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса»).

5.3.3. Обжалование действий (бездействия), решений прокурора по правилам главы 22 КАС, главы 24 АПК.

5.3.4. Примеры возможных доводов для признания незаконными действий (бездействия), решений прокуратуры.