Горный кодекс: зачем он нужен России?

От Арктики до Алтая: страна без единого закона

Россия остается одной из крупнейших горнодобывающих держав мира, но регулирование этой сферы до сих пор опирается на набор разрозненных законов и подзаконных актов. Более двадцати федеральных законов, десятки инструкций и ведомственных регламентов — все это складывается в несогласованную картину. В результате понятие «горные работы» в российском законодательстве отсутствует, ответственность за рекультивацию территорий закреплена, но не четко, а лицензии выдаются без прозрачных процедур и последующего контроля. Юристы Zharov Group подчеркивают: такой правовой вакуум приводит к росту экологических рисков, затрудняет инвестиции и порождает постоянные конфликты между бизнесом, государством и местными сообществами.

Почему Горного кодекса до сих пор нет?

Попытки создать единый Горный кодекс предпринимались с середины 1990-х годов. Но ни одна инициатива не дошла до финала. В 1995-м проект обсуждался в Госдуме, но был отклонен. В 2000-е идея вернулась, но застопорилась в министерских кабинетах. В 2017 году вновь заговорили о необходимости кодификации, однако документ так и не был внесён на рассмотрение парламента. Последние попытки — в 2022 и 2024 годах — также не увенчались успехом.

Причины провалов схожи: отсутствие единой политической воли, сопротивление отдельных отраслевых лобби, разногласия между ведомствами и страх бизнеса перед ужесточением требований.

Для чего нам нужен Горный кодекс

Что мы теряем без Горного кодекса

Zharov Group систематизирует ключевые последствия отсутствия комплексного регулирования.

Международный контекст

Какие принципы должны лечь в основу будущего кодекса

По мнению экспертов Zharov Group, один лишь свод норм и санкций не решит проблемы отрасли. Горный кодекс должен быть построен на базовых принципах, которые обеспечат баланс интересов государства, бизнеса и общества: Можно выделить следующие основные принципы недропользования, которые могут быть положены в основу кодифицированного акта в области недропользования:

Пользование недрами в интересах народов России или принцип преобладания публичного интереса над частным в сфере недропользования. Публичные интересы, связанные с использованием недр, следует отразить в горном законодательстве в виде основных принципов правового регулирования недропользования. Такие принципы должны быть установлены в Законе о недрах. В этом случае публичный интерес должен превалировать над частными притязаниями.

Принцип преобладания государственной собственности на недра. Право собственности на недра ограничивается:

- во-первых, в целях общественной безопасности (установление противопожарных правил, стандартов разведки и добычи полезных ископаемых, норм техники безопасности и норм, направленных на предотвращение экологического вреда);

- во-вторых, в публичных интересах (в целях получения экономических результатов для населения, запрещения добычи полезных ископаемых на площадях под городами, населенными пунктами и заповедными территориями);

- в-третьих, в целях сохранения определенного уровня добычи полезных ископаемых, для создания и сохранения стратегических запасов и резервов.

Принцип платности. В систему платежей при пользовании недрами, наряду с разовыми платежами за пользование недрами и сбором за участие в конкурсе (аукционе), входят регулярные платежи за пользование недрами (статьи 39 - 43 Закона о недрах), причем между получением лицензии на пользование недрами и возникновением обязанности по внесению регулярных платежей установлена тесная связь; так, права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (часть седьмая статьи 9 Закона о недрах), а сама лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в частности, условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами (пункт 6 части первой статьи 12 Закона о недрах).

Обязательное лицензирование недропользования. Закон о недрах закрепил принцип разрешительного недропользования. Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Из статьи 12 Закона о недрах следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия пользования, в том числе условия рекультивации земель, условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, поскольку одним из принципов пользования недрами, установленных этим же Законом, является принцип платности. 

Принцип акцессии, согласно которому участок недр является принадлежностью по отношению к главной вещи - земельному участку и обладатель вещных прав на земельный участок получает и права на недра под ним. Закон о недрах предоставляет физическим лицам - обладателям имущественных прав на земельный участок ограниченное право пользования недрами под ним. Пределом использования пространства над и под земельным участком является обычная хозяйственная деятельность. В силу этого, например, подземные ископаемые являются изъятыми из собственности владельца земельного участка. Порядок использования недр определяется специальными нормами, образующими так называемое горное право.

Принцип состязательности при выборе недропользователя. Этот принцип реализуется путем проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами. Использование состязательных процедур при решении вопроса о предоставлении в пользование недр целесообразно не всегда. В настоящее время конкурсный (аукционный) порядок применяется в случаях предоставления участков недр в пользование для целей разведки и добычи полезных ископаемых, расположенных на территории субъекта РФ, а также полезных ископаемых внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа РФ. Важнейшей составляющей данного принципа являются прозрачность и конкуренция: процессы предоставления лицензий и распоряжения недрами должны быть прозрачными, способствовать конкуренции и недопущению коррупции.

Приоритет охраны окружающей среды перед ее использованием. Недропользование способно вызвать существенные негативные последствия для состояния окружающей среды в виде загрязнения вод, атмосферного воздуха, образования отходов горнодобывающих отраслей, загрязнения земель, изменения природных ландшафтов, а также может привести к деградации природных экосистем. Данный принцип предполагает приоритет охраны окружающей среды и ее компонентов, включая недра, в интересах обеспечения здоровья человека и окружающей среды, включая среду обитания животного и растительного мира, стимулирования развития и использования современных ресурсосберегающих и экологически чистых технологий.

Принцип неизменности условий пользования недрами. Условия пользования участком недр, предусмотренные лицензией на пользование недрами, сохраняют свою силу в течение определенных данной лицензией сроков либо в течение срока пользования участком недр. Недропользование предполагает продолжительный характер правоотношений, их стабильность, напрямую зависимые от благоприятного инвестиционного климата, расширения рентных начал в недропользовании, механизмов концессионного типа и других экономически гибких и прозрачных механизмов рационального недропользования. Данный принцип служит поддержанию доверия во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов с государством, созданию комфортных правовых условий экономической деятельности в сфере недропользования и обеспечению ее инвестиционной привлекательности.

Принцип рационального использования и охраны недр, означает, что использование ресурсов должно быть эффективным, рациональным и направленным на долгосрочную их сохранность. Согласно ст. 22 Закона о недрах пользователи недр обязаны обеспечить соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых. 

Принцип приоритета экологии.  Здесь речь идет, в первую очередь, о приоритете экологической безопасности: при недропользовании необходимо соблюдать экологические стандарты и минимизировать негативное воздействие на окружающую среду.

Принцип неравенства сторон в договорных отношениях недропользования. Представляется, что договор пользования участком недр не может быть обычным гражданско-правовым договором с характерным для него равенством сторон.

Принцип экосовместимого хозяйствования предполагает наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5 ч. 1 ст. 23 Закона о недрах). Например, ст. 8.10 КоАП предусматривает штраф за выборочную (внепроектную) отработку месторождений полезных ископаемых, приводящую к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.

Принцип использования умных технологий при пользовании природными ресурсами, при котором реализуются технологии «интеллектуальное месторождение» и «умная скважина» в недропользовании. Главная ценность таких технологий состоит в том, что «умные скважины» позволяют нефтедобывающей компании собирать, контролировать и удаленно управлять работой скважин для обеспечения максимальной производительности. Внедрением сложных по исполнению и конструкционным особенностям «умных скважин» занимаются преимущественно компании, осуществляющие разработку углеводородов на континентальном шельфе России (в Охотском, Каспийском и Баренцевом морях).

Принцип обеспечения приоритета использования участков недр при градостроительном планировании. Указанный подход в значительной мере получил отражение в нормах ст. 25 Закона о недрах, закрепивших общий приоритет пользования недрами перед капитальной застройкой (согласование застройки с субъектами пользования и управления недрами, а не наоборот), сделавших исключение из этого правила для земель населенных пунктов.

Принцип «двух ключей». На сегодняшний день Конституция закрепляет нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.

Эти принципы могут стать основой для кодификации и гарантировать, что Горный кодекс станет не просто еще одним документом, а реальным инструментом развития отрасли.

Что дальше

Функции управления в области недропользования сейчас осуществляет несколько федеральных органов, ни один из которых в целом не отвечает за развитие отрасли. Такого положения нет ни в одном горнодобывающем государстве за рубежом. Обычно они сосредоточены в одном ведомстве. Функции управления недропользованием не должны быть разбросаны по нескольким министерствам и ведомствам и федеральным органам исполнительной власти. Их необходимо консолидировать для реализации основной задачи - управления фондом недр и природными ресурсами в интересах государства.

Нарушения в области использования недр долгое время оставались незамеченными, что привело к образованию эффективных экономических  «черных дыр». Это — замедленно действующая бомба, искривляющая экономику России и вызывающая кризисные явления. В этой связи справедливо отметить, что законодательство в сфере использования недр требует срочных изменений. В настоящее время вопросы использования недр регулируются Законом «О недрах», принятым в 1992 году. Благодаря включению в текст действующего закона множества поправок, даже специалистам и недропользователям, занимающимся разработкой месторождений, сложно визуально воспринять его. Закон не соответствует современным требованиям развития горнодобывающей промышленности.

Для усовершенствования российской законодательной базы использования недр необходимо настаивать на кардинальных изменениях в горном законодательстве РФ, на совершенствовании нормативной базы и принятии Горного кодекса, содержащего все необходимые нормы для эффективного использования недр в России. Кодекс должен объединить нормы конституционного, гражданского, административного, налогового, финансового и трудового прав, а также природоохранного и экологического права, устанавливая положения об экологической ответственности недропользователей. Особое внимание следует уделить условиям ограничения, временного приостановления и прекращения права пользования недрами. Вопрос о необходимости принятия Горного кодекса стоит уже давно. Несмотря на наличие разработанного проекта и законодательной базы, до сих пор отсутствует федеральное ведомство, готовое принять на себя ответственность за разработку Горного кодекса, который будет способствовать обеспечению стратегической и экологической безопасности стран.