20 лет эволюции экологического права: почему реформы не спасают от катастроф

Принятие новых Водного и Лесного кодексов в 2006 году ознаменовало переход от административного управления к новой рыночной модели. Однако на практике это привело к системному ослаблению государственного контроля.

Водный кодекс сместил акцент с разрешительного порядка на гражданско-правовые договоры водопользования (ст. 11 ВК). Вместо прежнего индивидуального подхода к определению границ водоохранных зон (с учетом рельефа, почв и растительности) был введен фиксированный размер (ст. 65 ВК). Унификация ослабила защиту водных объектов, а передача полномочий по управлению большинством водных объектов регионам привела к неравномерному контролю.

Лесной кодекс децентрализовал большую часть полномочий по управлению лесами. До 2007 года леса малонаселенных и труднодоступных территорий охранялись от пожаров подразделениями единой федеральной структуры — Авиалесоохраны, которая обеспечивала тушение крупных пожаров и переброску сил в угрожаемые регионы. После реформы Авиалесоохрана была поделена между регионами и распалась на множество самостоятельных (и часто нежизнеспособных) фрагментов. По данным Счетной палаты, ежегодно площадь лесов, пройденная огнем, составляет миллионы гектаров, а ущерб от лесных пожаров — миллиарды рублей; количество лесных пожаров ежегодно превышает 10 000 случаев. 

Институт государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), созданный для предварительной оценки рисков, последовательно демонтируется.

Последствие: Принятие экологически значимых решений без комплексной оценки и учета мнения граждан. Сокращение ГЭЭ автоматически сужает сферу общественной экологической экспертизы, что нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду и создает предпосылки для протестов.

Реформа обращения с ТКО (ФЗ № 458) создала систему региональных операторов и расширенной ответственности производителей. Однако недостаточный переходный период и отсутствие инфраструктуры привели к кризису. 

Европейский суд по правам человека в деле «Котов и другие против России» констатировал, что, несмотря на наличие нормативно-правовой базы, власти не обеспечивали соблюдения норм в отношении мусорного полигона в Клинском районе Московской области (Алексинский карьер) с 2015 по 2018 год. Суд признал нарушение ст. 8 (право на уважение частной жизни) и ст. 11 (свобода собраний) Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Согласно ФЗ № 43 конвенция считается прекратившим действие в отношении РФ с 16 марта 2022 года), обязав Россию выплатить компенсацию в €40 000. 

Рост тарифов, формирование региональных монополий, строительство новых полигонов без учета общественного мнения и усугубление проблемы существующих свалок спровоцировали волну протестов, например, вокруг полигона «Ядрово» в Подмосковье (2018 г.) и строительства в районе станции Шиес в Архангельской области (2018-2020 гг.). 

Новый порядок обращения с ТКО, вступивший в силу с 1 сентября 2025 года (Постановление Правительства от 07.03.2025 № 293) вводит обязательную сортировку и маркировку контейнеров, является значимым шагом вперед, но системные проблемы отрасли сохраняются.

Постановление Пленума ВС № 49 от 30.11.2017 стало знаковым для судебной практики. Оно закрепило перераспределение бремени доказывания (п. 1 и 7): если загрязнение с разумной степенью вероятности связано с деятельностью ответчика, именно он должен доказывать обратное. Дела о возмещении вреда, причиненного окружающей среде рассматриваются по общим правилам гл. 59 ГК, однако она рассчитана на возмещение вреда имуществу физических и юридических лиц и не учитывают специфику экологических деликтов. В последних посягательство совершается в отношении компонентов природной среды, часть из которых не относится к имуществу. 

Пленум закрепил раздельное возмещение вреда каждому компоненту (п. 14). Так, в деле о загрязнении почвы нефтепродуктами АС Ямало-Ненецкого автономного округа (решение от 16.01.2025 по делу № А81-9468/2023 против «Газпромнефть-Ноябрьскнефтегаза» посчитал недостаточной проведенную рекультивацию, взыскав 25,9 млн руб. для восстановления иных компонентов среды.

Чаще всего, расчет размера причиненного вреда окружающей среде основан на соответствующих методиках и таксах, однако методики основаны на усредненных затратах на восстановление, которые могут не соответствовать реальному ущербу. Основные проблемы применяемого подхода*:

* Тулупов А. С., Мудрецов А.Ф., Витухин А.Д., Авраменко А.А. Оценка вреда от нарушения природоохранного законодательства: обзор и систематизация методологических подходов и методического обеспечения // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2021. № 1. С. 16

С 2020 года началась масштабная реформа контроля (ФЗ № 248), но введенный в 2022 году мораторий на плановые проверки (Постановление Правительства от 10.03.2022 № 336) создал «зону бесконтрольности» для большинства предприятий до 2026-2030 гг. Согласно докладам о деятельности Росприроднадзора общее количество проверок в рамках федерального государственного экологического надзора сократилось с 13 044 в 2021 году до 5 751 в 2024 году.

Но упор на профилактику и самоконтроль слабо работает в условиях низкой корпоративной культуры. Согласно отчету Минприроды в 2023 г. на только на магистральных трубопроводах было зарегистрировано 11914 порывов, что меньше, чем в 2022 г., но больше чем в 2021 г. Из указанных порывов 5873 случаев были зафиксированы на нефтепроводах. При этом 92% случаев произошли из-за коррозии. Всего за 2023 год из-за порывов нефтепроводов было потеряно 100 100 тонн нефти.

Климатическое регулирование. По данным Минприроды 2023 год для России в целом занял третье место в ранжированном по убыванию ряду среднегодовых температур с 1936 года. Осредненная по территории РФ среднегодовая аномалия температуры воздуха (отклонение от среднего за 1991-2020 гг.) составила +0,99°С. Доля площади страны, занятая аномалиями выше двух стандартных отклонений, составила 92%. Изменение климата усиливает риск засух, лесных пожаров, ураганов и экстремальных ливней.

ФЗ № 296 от 02.07.2021 «Об ограничении выбросов парниковых газов» ввел требование ежегодной углеродной отчетности — для крупных предприятий. С 01 января 2025 года порог регулирования выбросов парниковых газов снижается до 50 000 тонн СО2-экв. Критерии отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к регулируемым организациям утверждены Постановлением Правительства от 14.10.2025 № 1580. Утвержденные критерии также содержат перечни видов хозяйственной и иной деятельности, сопровождаемой выбросами парниковых газов. Установлена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление отчета о выбросах парниковых газов, либо представление в указанном отчете заведомо недостоверной информации (ст. 19.7.16 КоАП).

При этом законом непосредственное ограничение выбросов не установлено.

Повышение ставок НВОС с 2025 года (Распоряжение Правительства от 10.07.2025 № 1852-р, Постановление Правительства от 10.07.2025 № 1034) увеличивает фискальную нагрузку на бизнес. Предполагается, что рост ставок должен стимулировать переход к более эффективным технология производства, однако существует риск рост схем уклонения от платы за НВОС.