Экологический кодекс: необходимость научно обоснованного подхода
21 октября руководитель Росприроднадзора Светлана Радионова на встрече с Президентом Владимиром Путиным озвучила инициативу, вновь активизировавшую дискуссию вокруг экологического законодательства: «Считаем, что весь массив законодательства, который был обозначен — больше 300 нормативных документов за пять лет было принято, — было бы неплохо кодифицировать... Это поможет нам систематизировать законодательство, бизнесу понять, что же мы от него хотим фактически, ну и общественности поучаствовать в создании этого документа».
Проблемы современного экологического законодательства
Экологическое право призвано гарантировать право каждого на благоприятную окружающую среду. Но системные дефекты действующего законодательства существенно снижают его регулятивный потенциал. В научной литературе обоснованно критикуются фрагментарность, терминологическая неопределенность и отсутствие системности в природоохранном и природоресурсном регулировании.
Часть 1 ст. 57 ФЗ № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды» предусматривает, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия, однако соответствующий федеральный закон до сих пор не принят.
Согласно ч. 3 ст. 70 ФЗ № 7, научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся научными организациями в соответствии с ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». Но ст. 3 последнего допускает участие в научной деятельности не только юридических, но и физических лиц. Таким образом, ФЗ «Об охране окружающей среды» необоснованно сужает круг субъектов, уполномоченных на проведение экологических исследований.
Александр Голиченков выделяет четыре группы недостатков существующего законодательства:
политико-экономические (ориентация на решение традиционных экологических проблем, пообъектное регулирование природоресурсных отношений и др.);юридические, в т.ч. технико-юридические (противоречия между нормами, нарушение стиля и языка закона, отсылки к несуществующим нормативным правовым актам); правоприменительные (недостаточная координации деятельности правоприменительных органов, отсутствие необходимых обобщений судебной практики);научные, организационные и финансовые (отсутствие широкой практики экологической экспертизы законопроектов, отсутствие требования предварительной разработки научной концепции законопроекта).Цели и задачи кодификации
Кодификация экологического законодательства, как и любая систематизация законодательства, требует определения преследуемых целей и задач, которые должен решить законодатель посредством его принятия. Михаил Бринчук в качестве цели экологического законодательства предлагает рассматривать поддержание восстановление благоприятного состояния окружающей среды.
Инна Игнатьева отмечает, что целью экологического законодательства являются некий образец, эталон состояния общественных отношений по природопользованию, охране окружающей среде и обеспечению экологической безопасности. Результат регулирования — такое состояние регулируемых отношений, при котором качество окружающей среды благоприятно для человека, отдельных природных компонентов, а качество и количество природных ресурсов обеспечивают существование и развитие настоящего и последующих поколений людей.
Голиченков формулирует перечень задач развития (формирования нового) экологического законодательства:
решение не только традиционных, но и новейших экологических проблем;переход от пообъектного к комплексному регулированию экологических отношений;ликвидация существующих пробелов в законодательстве;разработка коллизионных норм;совершенствование механизмов эффективной реализации экологического законодательства и др.Принципы экологического законодательства
Для разработки Экологического кодекса критически важно определить перечень принципов. Действующий ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 3) содержит их список, но он подвергается обоснованной критике. Например, Игнатьева отмечает, что значительная часть принципов, перечисленных в законе «Об охране окружающей среде» таковыми не являются. Например, организация и развитие системы экологического образования, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и другие принципы подменяют цели и задачи экологического законодательства. Стоит согласиться, что в Экологическом кодексе в качестве принципов должны найти отражение лишь идеи, имеющие нормативное содержание, поскольку принципы являются основой и ориентиром для создания и применения всех иных правовых норм.
В качестве ориентира могут выступать принципы экологического права, сформулированные в доктрине. Бринчук выделяет следующие принципы экологического права:
предотвращение вреда окружающей среде при планировании и осуществлении экологически опасной деятельности;охрана жизни и здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды;охрана окружающей среды — дело каждого; участие общественности в подготовке и принятии экологически значимых решений;сохранение видового разнообразия; ответственность собственников природных ресурсов и природопользователей за обеспечение рационального природопользования; устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие;свободный доступ к экологической информации; платность природопользования;экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользованию;ответственность государственных органов, должностных лиц, юридических лиц и граждан за несоблюдение требований экологического законодательства.Альтернативный перечень из 10 принципов предложен Игнатьевой.
Структура будущего Экологического кодекса
В доктрине сложился консенсус относительного того, что Экологический кодекс должен регулировать не только природоохранные, но и природоресурсные отношения. При этом Кодекс должен отвечать требованию полноты регулирования и отражать крупные юридические теории. Важно отразить гуманистическую сущность экологического права: человек — не только субъект преобразования природы, но и объект ее негативного воздействия. Бринчук дополняет: человек как биосоциальное существо должен быть выделен в качестве самостоятельного объекта правовой охраны.
Ориентирами для структуры будущего кодекса является доктринальные концепции, а также Модельный экологический кодекс для государств-участников СНГ, принятый на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (постановление № 27-8 от 16.11.2006). Он включает в себя:
общие положения (основные понятия, принципы экологического законодательства, полномочия центральных органов управления);нормативные положения, определяющие права и обязанности граждан, общественных организаций, движений, политических партий и иных некоммерческих объединений в экологической сфере;вопросы планирования мероприятий по экологическому развитию государства;устанавливает требования в экологической сфере при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;регулирует процедуры оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы;вопросы экологического контроля, экономического регулирования;определяет основы формирования экологической культуры.Но Модельный кодекс не может быть автоматически перенесен в национальное законодательство, он требует серьезной адаптации и переработки с учетом доктрины и сложившейся практики правоприменения. При этом положительный опыт кодификации экологического законодательства есть как на уровне субъектов РФ, так и зарубежных государств. Например, Экологический кодекс Франции 2000 года.
На сайте Минприроды размещена концепция проекта Экологического кодекса, тем не менее она требует серьезной доработки. В частности, несмотря на заявление о переходе к комплексному регулированию, концепция предполагает сохранение действия природоресурсных кодексов. Но, как справедливо подчеркивает Сергей Боголюбов, «если попытаться выбрать из природоресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то отделить их от остальных будет трудно, а отделенные от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными».
Заключение: исторический шанс или риск
Создание Экологического кодекса — это исторический шанс выстроить стройную систему экологического права России. Но его реализация возможна только при условии:
широкого профессионального обсуждения;опоры на фундаментальные научные разработки;тщательной проработки каждой нормы будущего кодекса.Кодификация потребует интеграции всех специальных природоохранных и природоресурсных актов, что невозможно без глубокой переработки норм и значительных научных усилий. Принятие кодекса без научной проработки лишено смысла и не устранит существующие дефекты экологического законодательства.
Источники, использованные при подготовке статьи:
Боголюбов С.А. Некоторые проблемы Экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 3-11.Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. № 11. С. 64-75.Голиченков А.К. Концепция экологического кодекса Российской Федерации: основные положения // Современное экологическое право в России и за рубежом. — М.: Изд. ФГБУ «Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук», 2001. С. 19-28.Голиченков А.К. Экологическое законодательство России: Понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже XXI века. — М.: Зерцало, 2000. С. 1-7.Игнатьева, И.А. Экологическое законодательство России : теория и практика систематизации : диссертация ... доктора юридических наук — М., 2007. - 455 с. Петров В.В. Закон РФ об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реорганизации // Экологическое право России на рубеже XXI века. — М.: Зерцало, 2000. С. 44-60.Хлуденева, Н.И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды : монография / Н. И. Хлуденева. — Москва : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве: ИНФРА-М, 2023. — 172 с.Хлуденева Н.И. Коллизии в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 70-76.