Юристы рассказали, каких подзаконных актов не хватает и чем это плохо

Комитет Госдумы по контролю рассмотрел отчет Правительства о разработке подзаконных актов, которые необходимы для реализации законов за третий квартал 2022 года. Оказалось, что по многие из них не подготовлены в срок. По состоянию на 30 сентября надо сделать и принять 680 нормативных правовых актов, и по 150 нарушены сроки подготовки, рассказал «Коммерсанту»  член комитета Никита Румянцев.

Например, постановление о разрешениях на перевозку грузов повышенной опасности внутренним водным и железнодорожным транспортом следовало разработать изначально до середины 2014 года. А чтобы исполнить закон о переводе полисов ОМС в цифровой формат, требуется порядок ведения персонифицированного учета, который надо было подготовить в апреле 2022-го. Но его не разработали из-за санкций, перебоев с поставками компонентов инфраструктуры и необходимости усилить меры защиты персональных данных, уточнил Румянцев.

Закон «О Парламентском контроле» не обязывает Правительство объяснять причины изменения сроков подготовки подзаконных актов и фактически дозволяет переносить их неограниченное число раз. По словам Румянцева, причины могут быть разными: ожидание новых законов, разногласия внутри правительства, большая нагрузка. Чаще всего представители Правительства не объясняют причины задержек, а говорят: «Мы работаем над этим», говорит представитель комитета Думы.

Как отмечает комитет, реализация отдельных норм законов во многом зависит от ведомственных решений, а не нормативных правовых актах правительства, поэтому Парламент не может их контролировать. Ведь соки и условия разработки приказов устанавливает Правительство. Думский комитет предлагает Правительству согласовывать эти сроки с Думой.

Подзаконных актов нет или они устарели

Из-за отсутствия правовых актов даже буксуют реформы. Например, до настоящего времени не реализован новый подход в правовом регулировании зон с особыми условиями использования территорий, говорит старший юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ Качкин и Партнеры Мария Славич. По ее словам, реформа законодательства была предусмотрена еще законом от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ.

Первоначально установленный законом срок не раз переносился, сейчас это не ранее 2025 года. В отношении большинства зон с особыми условиями использования территорий Правительство так и не приняло новые положения, обращает внимание Славич.

В ситуацию даже пришлось вмешиваться Конституционному суду. Он рассмотрел обращение человека, которому отказали в разрешении на постройку садового дома потому, что участок находился в основном в границах охранной зоны линии электропередач. От него потребовали согласования постройки с  собственником ЛЭП. "Правительству надлежит в кратчайший срок исключить необходимость получения  предварительного письменного согласования строительства или реконструкции зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства", - говорится в постановлении КС № 43-П от 13 октября 2022 года. А пока постоянных правил нет, Конституционный суд был вынужден установить временные.

Но формально разъяснения КС применимы лишь к конкретному виду зоны с особыми условиями использования территорий, а именно охранным зонам объектов электросетевого хозяйства, говорит Славич. Да и даже в их отношении реализация установленных КС правил не обеспечивает новый подход в регулировании, так как в любом случае требует от правообладателей земельных участков получать согласование у сетевых организаций. Хотя Правительственные правила должны были бы исключить эту необходимость, обращает внимание Славич.

Еще один пример отсутствия необходимого подзаконного правового акта приводит Дарья Иванова, старший юрист Бюро адвокатов «Де-юре». В банкротстве остро не хватает актуальных правил подготовки анализа финансового состояния должника в делах о банкротстве. Есть временные правила, которые Минэкономразвития утвердило в 2003 году. Но с тех пор закон о банкротстве и практика его применения ушли далеко вперед.

По словам Ивановой, действующие правила излишне формальны, ориентированы на поиск активов в натуральном выражении и не учитывают особенностей построения бизнеса. Ведь далеко не всегда он ориентирован на производство и владение на праве собственности каким-либо имуществом. В итоге применения правил кредиторы могут быть вынуждены нести излишние расходы на финансирование процедуры или представление интересов кредиторов. А в итоге не получат из конкурсной массы ничего, объясняет Иванова.

Способ решения проблемы

Как объяснял «Коммерсанту» политолог Павел Склянчук, задержки могут объясняться концепцией вето-игроков: например, кто-то влиятельный считает, что вреда от закона будет больше, чем пользы. А иногда чиновники могут «запутаться в согласованиях», или нормы закона просто плохо написаны. Тогда с помощью парламентского контроля можно выяснить, кто и почему не дает хода принятию актов, но принцип разделения властей не дает Парламенту возможности как-то существенно повлиять на проблему, указывает Склянчук.

В 2021 году Центробанк выступал с инициативой поменять порядок вступления законов в силу. Первый зампред ЦБ Сергей Швецов предложил предусмотреть обязательный временной промежуток между подписанием закона и вступлением его в силу, если он требует принятия подзаконных актов. Как отмечал ЦБ, требования нового закона нередко невозможно исполнить из-за отсутствия нормативной базы.  

Пример "оригинального подхода" к проблеме правового регулирования в отсутствие подзаконного акта привел Алексей Тё, руководитель договорной практики Бюро адвокатов "Де-юре".  Ч. 4 ст. 55.26.1 Градостроительного кодекса (сама статья вступила в силу еще в декабре 2021 года) предписывает правительству установить порядок и основания признания объекта капитального строительства аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.