Как сообщалось ранее, председатель Конституционного суда РФ Валерий Зорькин выступил 1 октября в Петербурге на международных правовых чтениях имени Сперанского на тему "Кодификация российского законодательства".
Пресс-служба КС РФ обнародовала полный текст этого доклада.
Валерий Зорькин, в частности, заявил, что "кодификация той или иной отрасли законодательства должна рассматриваться как составная часть работы по упорядочению всей правовой системы страны, т.е. как элемент продуманной и последовательной концепции правовой политики России, определяющей направления и формы совершенствования и развития современного российского государства и российской правовой системы. При разработке теоретических основ кодификации законодательства следует исходить из того, что целью кодификации является совершенствование и развитие не какой-то отдельной отрасли или подотрасли законодательства, а всей системы российского права. В конечном счете кодификация должна служить укреплению правовых начал государственной и общественной жизни в целом. Результаты и успех кодификации, ее влияние на состояние и развитие правовой системы страны складываются из двух ее составляющих — во-первых, "доктринально-технических" параметров и, во-вторых, содержательного соответствия кодифицируемых норм принципам права применительно к потребностям развития общества в конкретно-исторических условиях.
Проблему кодификации в России предстоит решать одновременно с решением задачи наполнения российской правовой системы новым стратегическим содержанием. По существу, речь идет о кодификации как эффективном инструменте обеспечения единства правового пространства и развития России в свете задач модернизации. В современных дискуссиях о направлениях и способах российской модернизации акцент обычно делается на технологической составляющей этого процесса. Разумеется, технологическая модернизация нуждается в адекватной правовой форме. Вместе с тем в социально-стратегическом плане модернизация предполагает прежде всего создание соответствующих социальных институтов, формирование социальной среды, способной к воспроизводству, внедрению и использованию технологий. В конечном счете — это формирование общества Модерна, адаптированного к конкретно-историческим российским условиям развития России на основе принципов конституционной законности, верховенства права и правового государства.
Культурную основу общества Модерна составляет почитание права, своеобразный культ права как квинтэссенции человеческого разума в социальной жизни. Все успехи западного общества на этом пути — результат того, что право (право человека) стало надежным гарантом свободы и равенства людей как субъектов общественных отношений. Именно право как форма и мера свободы обеспечило мощный импульс социально-экономическому развитию Запада. Благодаря праву на историческую сцену пришел человек нового типа — светский, верящий в разум. Этот человек пришел вместе с новой наукой и техникой, он пришел под знаменем научно-технического прогресса как основы социально-экономической эффективности.
Утверждение права как основы общества Модерна связано прежде всего с реализацией идеи равенства всех и вся перед законом и судом. По мере правового развития человечества идея равенства всех перед законом постепенно приобретала черты равенства перед правовым законом, т.е. перед законом, в основе которого — все более полное признание системы прирожденных и неотчуждаемых прав человека. С позиций такого подхода идея правового равенства наполняется более глубоким социальным содержанием, в основе которого лежит понимание того, что (как гласит ст.1 Всеобщей декларации прав человека) люди рождаются равными в своем достоинстве и правах. Свое институциональное выражение эта идея находит в социальных правах и социальном государстве как правовом гаранте такого качества жизни для каждого человека, который соответствует исторически меняющимся представлениям общества о человеческом достоинстве.
Основу кодификации законодательства составляет система права, которая является доктринальной юридико-логической моделью для законодательной практики. Система права отличается большей структурной стабильностью и консервативностью по сравнению с системой законодательства, которая более оперативно реагирует на новые потребности социальной практики в правовой регуляции. Поэтому в условиях все большей дифференциации и одновременно интеграции правового регулирования реально складывающаяся система законодательства, помимо отраслей законодательства, соответствующих отраслям права, включает в себя также комплексные отрасли законодательства и отдельные законодательные массивы. Однако при всех неизбежных несоответствиях между структурами системы права и системы законодательства определяющим ориентиром и юридико-логической основой для кодификации законодательства должна оставаться система права.
Обеспечение надлежащего внутреннего единства системы права и системы законодательства требует усилий не только со стороны законодателя, но и со стороны юридической науки, которая в современных условиях должна гибко и своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях, корректируя правовую доктрину в соответствии с новыми общественными потребностями. В силу необходимой логической взаимосвязи между системой права (как юридико-доктринальной конструкцией) и системой законодательства (как официально-властным установлением) важным теоретическим ориентиром для кодификации тех или иных отраслей законодательства являются принципы, положенные в основу соответствующей отрасли права. В плоскости такой постановки проблемы следует отметить прежде всего слабую разработанность принципов, определяющих концептуальные основы комплексных отраслей законодательства.
Кроме того, поскольку углубление дифференциации правового регулирования приводит к тому, что наряду с кодификационными актами, имеющими общеотраслевой характер, все чаще появляются кодексы, объединяющие нормы определенной правовой подотрасли (бюджетный кодекс, таможенный кодекс, лесной кодекс и т.д.), становится актуальной необходимость более глубокой разработки специфических правовых принципов, лежащих в основе этих подотраслей и обусловливающих необходимость их самостоятельной кодификации. Важно иметь в виду и изменение институциональной структуры традиционных отраслей права (появление новых правовых институтов и существенное обновление прежних), что требует определенного переосмысления принципов, лежащих в их основе.
В целом ряде случаев при кодификации отраслевого законодательства, может быть, необходимо конкретизировать правовые принципы соответствующей отрасли права до уровня программы правовой политики. В частности, ряд специалистов в свое время предлагал предварить принятие Лесного кодекса РФ разработкой и утверждением Национальной лесной политики, основанной на балансе интересов разных лесных отраслей и страны в целом. Возможно, что подобный программный документ мог бы стать некоторым барьером против давления лоббистов при разработке Лесного кодекса. Однако главный барьер — это профессиональная работа парламента по поиску того баланса интересов всех сторон, охваченных правовым регулированием в соответствующей сфере общественной жизни, который должен лежать в основе законодательного решения. Ведь только такой подход отвечает конституционному требованию принципа формального правового равенства, выраженному, в частности, в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод одних субъектов правового общения не должно нарушать права других.
Именно этот аспект правового качества законов, связанный с поиском надлежащего баланса социальных интересов, является сейчас, как показывает практика, наиболее значимым. Кодификация связана с пересмотром и взаимоувязкой различных источников права. Поэтому развитие теоретических основ кодификации должно быть основано прежде всего на тех положениях догмы права, в которых разработана система источников права. Осуществляемая в последние десятилетия кардинальная трансформация правовой системы Российской Федерации в немалой степени связана с изменениями в системе источников права. Теоретическое осмысление этих принципиальных правовых новаций еще не завершилось созданием в российской юриспруденции достаточно ясной и понятной для практики догмы права. До сих пор остаются дискуссионными такие вопросы, как определение места общепризнанных принципов и норм международного права в иерархии источников российского права и прежде всего их соотношение с нормами Конституции РФ; прецедентный характер решений Европейского суда по правам человека; прецедентное значение решений Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов и т.д.
Наибольшее влияние на развитие правовой системы оказало конституционное признание и закрепление позитивно-правового значения прирожденных и неотчуждаемых прав и свобод человека в качестве приоритетного источника действующего права, а также конституционное признание общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации как составной части системы российского права. Грамотная кодификация законодательства, ориентированная на учет приоритетного характера этих источников права, оказала бы существенную помощь правовой и, прежде всего, судебной практике. Ведь, как подчеркивается самими судьями, "только в том случае, если общепризнанный принцип права перестанет быть загадкой для российских судей, станет доступным и известным источником права и будет служить защите права конкретного человека, можно считать, что судебная реформа состоялась, а в России сложилась независимая и справедливая судебная власть".
Важное значение для формирования и развития теоретических основ кодификации российского законодательства имеет кодификация международного права и прежде всего права в сфере прав человека. Такая кодификация, являющаяся в настоящее время одним из важнейших способов международного правотворчества, представляет собой процесс систематизации действующих норм, устраняющий противоречия, восполняющий пробелы, заменяющий устаревшие нормы новыми. Она осуществляется путем: 1)установления точного содержания и четкого формулирования уже издавна существующих (обычных и договорно-правовых) принципов и норм международного права в той или иной сфере отношений между государствами; 2) изменения или пересмотра устаревших норм; 3) разработки новых принципов и норм с учетом актуальных потребностей международных отношений; 4) закрепления в согласованном виде всех этих принципов и норм в едином международно-правовом акте (в конвенциях, договорах, соглашениях) либо в ряде актов (в конвенциях, декларациях, резолюциях конференций).
Официальная кодификация международного права осуществляется в форме договоров. Она появилась во второй половине прошлого века и вначале целиком была посвящена законам и праву войны. Важную роль в кодификационном процессе сыграли две созванные по инициативе России Гаагские конференции мира (1899 и 1907 гг.), а также Лига Наций. Однако реальные достижения на этом пути были получены только с созданием ООН, которая выработала механизм для кодификации международного права. Центральное место в нем занимает Комиссия международного права, состоящая из 34 членов, избираемых на 5-летний срок. На базе ее проектов были приняты две конвенции по праву договоров, конвенции по дипломатическому и консульскому праву, четыре конвенции 1958 г. по морскому праву и т.д. Кодификационной работой занимаются также другие структурные подразделения ООН (например, Комиссия по правам человека).
В последние годы наблюдается заметный рост значения неофициальной (доктринальной) кодификации. Она осуществляется общественными организациями в соответствующих отраслях и учеными-правоведами в частном порядке. Так, например, в сфере международного экологического права потребность поисков иных, чем конвенции, форм воплощения результатов кодификации привела к формированию таких новых форм кодификации, как декларации принципов, кодексы поведения, руководящие начала, модельные нормы. В рамках международных неправительственных экологических организаций разрабатываются проекты международных договоров и соглашений, их представители активно участвуют в работе дипломатических конференций, принимающих соответствующие акты. Накопление опыта в области официальной и неофициальной кодификации международного права является важным вкладом в работу по определению тех общих и отраслевых принципов права, которые должны лежать в основе кодификации национального законодательства.
Кодификация, представляя собой рациональный способ упорядочения правовой системы, коренится в самой природе права как нормативной формы социальной жизни. С этим свойством кодификации связаны ее противоречивость и двойственность, ее приобретения и издержки. С одной стороны, кодификация позволяет придать позитивному праву, т.е. всей совокупности нормативных правовых актов более упорядоченный вид. Тем самым повышается качество формальной определенности права, без которой существует риск произвольного правоприменения и, следовательно, нарушения принципа юридического равенства. Кодификацию можно сравнить с гранитными набережными полноводных рек. Она заковывает бурный поток правовой материи в прочное русло системы и, значит, отражает прежде всего потребность в стабильности правового регулирования. Однако право как форма социальной жизни должно сочетать в себе одновременно стабильность и динамизм. Оно призвано своевременно и адекватно реагировать на изменение социальных условий, способствовать социальному развитию. Между тем кодифицированное право, будучи — по сравнению с разрозненными нормативными актами в их совокупности — более высоким уровнем упорядоченности, в то же время, по общему правилу, с запозданием учитывает изменения в правовом регулировании. Как показывает исторический опыт, уязвимость кодификации связана с тем, что, фиксируя ту или иную правовую систему в статике, подобно фотографии, она не поспевает за динамикой права.
Классическим примером в данном случае может служить тематическое собрание нормативных актов — United States Code. По сути — это всеохватывающий актуальный свод (собрание) действующего права США, своего рода "суперкодификация" почти всего массива федерального законодательства. Главными достоинствами этой грандиозной систематизации являются: полнота (почти всеохватывающий характер) — с точки зрения содержания (не включаются фактически только временные нормы); удобство структуры отраслевого и (внутри отраслевой структуры) иерархического расположения правового материала — с точки зрения ориентирования; постоянное и регулярное обновление как бумажных, так и электронных версий (причем в различных, удобных пользователю формах); тесная связь с практикой, особенно с судебной практикой (что представляет собой особый интерес в условиях современной России); нестареющее долголетие и длительность успешного ведения (с 1874 года). Вместе с тем данная систематизация имеет существенные недостатки. Будучи тематическим собранием нормативных актов, United States Code (в отличие от хронологического собрания — United States Statutes at Large) не является аутентичным официальным источником текстов нормативных актов; налицо отставание от современных темпов обновления законодательства (обновление, особенно в бумажных версиях, может запаздывать на год и даже на два).
В России система нового законодательства в основном сформировалась, созданы отраслевые и межотраслевые кодексы. Прежде всего, это Гражданский кодекс РФ, который принят с учетом достижений отечественной и зарубежной юриспруденции. Являясь основным законом в сфере регулирования гражданских отношений, отношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, основанных на свободе собственности и договоре, данный Кодекс имеет основополагающее значение для упорядочения всей системы правового регулирования. Немаловажное значение имело также принятие кодексов, регулирующих отношения в сфере гражданского судопроизводства, уголовного права и процесса, налоговых отношений и др.
Вместе с тем в переходный период развития нашей страны законодательство по определению не могло быть таким же стабильным, как в условиях его развитого состояния. Это проявилось и в достаточно частых изменениях, вносившихся в кодексы. Так, за сравнительно небольшой период после введения нового Уголовно-процессуального кодекса РФ в него было внесено около 70 изменений и дополнений. Многочисленным изменениям были подвержены Налоговый кодекс и другие кодексы. Очевидно, во многом это обусловлено бурным динамизмом самого переходного периода и неустойчивой практикой. Вместе с тем в значительной степени это связано с несовершенством самого законодательного процесса, разработки и принятия кодексов. Во всяком случае, частые и неоправданные изменения (синдром "суетного изменения") содержат в себе риск для стабильности правопорядка, подрывают устойчивость и эффективность правовой системы, дезориентируя всех участников правоотношений — и граждан, и правоприменителей.
Исторический опыт показывает, что неустойчивость и рассогласованность правовой системы, многочисленные противоречия и коллизии в нормативных правовых актах, — все это подтачивает один из кардинальных принципов права — его формальную определенность, открывает широкий простор для неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения правовых норм. В результате возникает реальная угроза деформации правовой системы в целом и тем самым — опасность социального хаоса.
Теоретические проблемы кодификации российского законодательства в современных условиях нельзя рассматривать вне контекста общемировой тенденции юридической глобализации, т.е. универсализации и унификации права в рамках национальных правовых систем и в международном масштабе. Если проанализировать роль и место в этом процессе кодификации национального законодательства как особого социального института, то можно сказать следующее.
Когда создавались виднейшие в истории западноевропейского права кодексы — Прусское земское уложение 1794 г., Французский кодекс Наполеона 1804 г. и Австрийское уложение 1811 г., — то их создатели были воодушевлены идеями естественного права и стремились рационализировать архаичное национальное право на общих началах разума и справедливости. Однако, как отмечал известный российский цивилист И.А. Покровский, "начатые в эпоху подъема естественно-правового настроения, они были закончены уже в эпоху реакции, когда страх перед революционностью естественно-правовых принципов стал все более и более сокращать широту первоначальных реформаторских заданий". В силу этой и иных исторических причин кодексы вопреки первоначальной идее "вызвали к жизни, — по словам Р.Давида, — юридический позитивизм, усиленный национализмом. Отныне юристы стали считать правом их национальное право. Они занялись своими кодексами и перестали видеть, что право — норма общественного поведения — по своему существу является наднациональным. … Вместо того чтобы видеть в кодексах новое выражение общего права, как это предполагали инициаторы кодификации, их рассматривали как средство придания праву "национального духа"".
Однако осовремененная и рационализированная версия "возрожденного" естественного права, позволяющая сочетать представления о вечных, естественных началах человечности с потребностями меняющейся социальной практики, постепенно отвоевывала позиции в борьбе с юридическим позитивизмом. Особенно активный характер процесс возрождения естественного права принял с середины ХХ в. под влиянием разрушительного опыта Второй мировой войны, а также практики тоталитарных режимов, убедительно продемонстрировавших те опасности, которые таит в себе легистско-позитивистская модель правовой системы, которая абсолютизировала формальные свойства закона и игнорировала необходимость его гуманного, естественно-правового содержания (приоритет прав и свобод человека).
В настоящее время мы наблюдаем обратную тенденцию, когда естественные права человека и общепризнанные принципы и нормы международного права не только получают позитивацию в системах национального законодательства, но и — посредством конституций -приобретают статус приоритетных источников права. Важно, чтобы в процессе кодификации российского законодательства эти общемировые тенденции в развитии права были бы учтены надлежащим образом.
Характерной чертой современных глобальных процессов являются новые информационные технологии. Они оказывают решающее влияние и на технологию кодификации. Доиндустриальному обществу соответствовали рукописные формы обработки текстов. Индустриальному обществу присуща печатная форма носителей информации. Постиндустриальному информационному обществу свойственны электронные формы информационной деятельности. Соответственно в практической юриспруденции для официальных текстов и правовых актов все более используются уже не бумажные, а электронные носители. Новейшие информационные технологии дают возможность оперативно обрабатывать и актуализировать гигантские массивы правовых данных. Коммуникационная среда позволяет выстраивать и поддерживать в актуальном состоянии всеохватывающую систему (иерархическую "пирамиду") правовых актов.
Очевидно, традиционные "бумажные" технологии в обозримой перспективе не исчезнут. Останутся и созданные с их помощью эталонные образцы. Тем не менее технологическая основа современной систематизации и кодификации законодательства — это сетевые базы данных, Интернет-технологии, глобальная информационная инфраструктура. В заключение хочу подчеркнуть, что нет другого метода создания нормативных правовых систем, кроме метода проб и ошибок. А значит, нет и не может быть универсальных "правовых отмычек", универсальных рецептов на все случаи жизни. Нет и не может быть нормативной системы, которую можно просто у кого-то позаимствовать, не беря в расчет конкретно-исторические особенности и культурные традиции разных стран. Именно таким путем реализуются и, следовательно, "живут" абстрактные принципы и императивы права как нормы свободы. И от способности оптимально (применительно к современным задачам развития общества) воплотить их в систему действующего законодательства и — на этой основе — в живую сеть конкретных правоотношений в конечном счете зависит правовое и, значит, историческое будущее России", — полагает глава КС РФ.
