Пять механизмов контроля концессионных проектов на стадии эксплуатации
Когда регион заключает концессионное соглашение или соглашение о ГЧП, он обычно сосредотачивается на начальном этапе: подписывает договор, согласовывает документацию, запускает строительство. На этом этапе появляется большой массив документов, включая технико-экономическое обоснование (ТЭО), презентации, заключения консультантов, протоколы. В результате может возникнуть ощущение, что основные решения уже приняты и дальше проект будет развиваться по заданной модели.
Но опыт крупных инфраструктурных концессий, включая систему «Платон», показывает, что главные риски для бюджета возникают не при заключении соглашения, а во время его исполнения. Реальные параметры расходятся с моделью, меняются внешние условия, а концессионер предъявляет новые требования и расчеты.
На стадии эксплуатации концессионер обычно предлагает пересмотреть условия соглашения: проиндексировать платежи, изменить объем инвестиций, иначе распределить ответственность за технические сбои. Такие предложения готовит команда юристов, финансистов и инженеров. У регионального концедента часто нет сопоставимых ресурсов, и стороны оказываются в неравном положении. Если государство не создало постоянную междисциплинарную команду, оно вынуждено реагировать на повестку частного партнера. В итоге регион может согласиться на условия, которые позже приведут к дополнительным бюджетным расходам или судебным спорам.
Другой типичный риск — отклонение действительных параметров от модели. Концессионная модель, заложенная в ТЭО, редко полностью совпадает с реальностью. Показатели трафика, выручки, операционных затрат могут отличаться на десятки процентов. Частный партнер регулярно предлагает пересмотреть условия именно на основе этих отклонений. Без собственной расчетной модели у региона нет возможности проверить обоснованность таких предложений.
Третий риск — скрытые бюджетные обязательства, которые накапливаются в течение проекта. Непроверенные индексации, компенсации за «непредвиденные расходы», пересмотр тарифов без независимого аудита постепенно формируют дополнительные расходы бюджета. Часто эти обязательства обнаруживают только спустя годы, когда концессионер уже получил экономическую выгоду, а возможности оспорить принятые решения существенно сократились.
Как контролировать рискиПрактика сопровождения концессионных проектов, в том числе системы «Платон», позволяет выделить несколько механизмов, которые помогают контролировать эти риски.
Формирование единой междисциплинарной команды вместо привлечения разовых консультантов
Вместо набора разовых подрядчиков «по профилю» (отдельные договоры на юридическую, финансовую и инженерную поддержку) целесообразно создать единую команду, работающую на едином информационном поле. Юристы, финансисты и инженеры должны видеть одни и те же данные и обеспечивать общий согласованный вывод по проекту. Только в этом случае позиция концедента становится сопоставимой по качеству с позицией концессионера.
Организация непрерывного сопровождения, а не эпизодического аудита
Консультанты полезны при условии, что они отслеживают динамику проекта: изменение трафика, выручки, операционных затрат, повторяющиеся технические сбои. Подключение раз в год к уже возникшей проблеме позволяет лишь фиксировать потери. Эффективная модель предполагает, что команда фиксирует отклонения в режиме, близком к реальному времени, и предлагает корректирующие меры до того, как они перерастут в конфликт или недополученные доходы бюджета.
Разработка собственной финансово-технической модели проекта
У региона должна быть своя рабочая модель — независимый инструмент для проверки любых расчетов концессионера: начислений, компенсаций, индексаций. Концессионер часто ссылается на «заложенные в модели параметры», но без собственной модели проверить эти ссылки невозможно. Кроме того, собственная модель позволяет проводить стресс-тесты и становится основой для оспаривания необоснованных требований в досудебном порядке.
Юридическое закрепление процедуры комплексной проверки изменений
Каждая инициатива концессионера (о повышении тарифа, пересмотре объема инвестиций, компенсации убытков) должна проходить обязательную тройную экспертизу:
инженерную — оценка технической реализуемости, надежности, влияния на оказание услуги;
финансовую — расчет последствий для выручки, затрат, бюджета;
правовую — анализ соответствия соглашению, перераспределения рисков, возможных оснований для споров.
Отсутствие положительного заключения по любому из трех направлений будет основанием для отклонения инициативы.
Обеспечение доступа к данным и встроенность консультантов в управленческий контур
Консультанты становятся действенным инструментом защиты при двух условиях: у них есть своевременный и полный доступ к первичным данным концессионера (в машиночитаемом формате) и их выводы обязательно учитывать при подготовке позиции концедента. В противном случае консультирование остается внешней формальностью.
Индексация платежей. В соглашении нужно закрепить не только формулу индексации, но и порядок ее проверки. Региону стоит разработать собственный расчетный модуль и сопоставлять его результаты с расчетами концессионера. Если расхождение превышает установленный порог, например 3%, регион не должен одобрять предложение без независимой проверки.
В одном из проектов концессионер потребовал проиндексировать тариф на 12%, сославшись на рост цен на металл и энергоносители. Собственная модель региона показала, что затраты выросли не более чем на 4%. При этом 2% концессионер должен был покрыть сам за счет операционной эффективности, которую предусматривало соглашение. В результате регион отказался индексировать тариф более чем на 2% и за пять лет избежал дополнительных расходов бюджета на сумму свыше 180 млн руб.
Компенсации при изменении объема инвестиций. Концессионер должен подтверждать требования о дополнительном финансировании результатами независимой проверки. В соглашении можно закрепить, что при таких требованиях концедент привлекает инженерных экспертов, а если они признают расчеты концессионера необоснованными, расходы на экспертизу несет концессионер.
Приемка объектов. Приемка не должна превращаться в формальность. Инженеры концедента обязаны участвовать во всех ее этапах — от промежуточных проверок до финальной сдачи объекта. Без их подписи акт приемки не должен действовать.
Изменение параметров соглашения. Любые изменения условий проекта — тарифов, алгоритмов работы системы, перечня услуг или распределения ответственности за простои — требуют комплексной оценки. В регламенте взаимодействия сторон стоит закрепить, что концедент рассматривает инициативу концессионера только после того, как его консультанты подготовят единое заключение по трем направлениям: техническому, финансовому и правовому. Если хотя бы по одному направлению они не дают положительного заключения, регион отклоняет инициативу.
Такие подходы помогают регионам контролировать концессионные и ГЧП-проекты на стадии эксплуатации, снижать бюджетные риски и добиваться заявленных социально-экономических результатов. Они также защищают интересы налогоплательщиков и пользователей инфраструктуры. Как следует из заключения по итогам сопровождения системы «Платон», задача носит системный характер: концессионные проекты должны развивать инфраструктуру и экономику, а не обслуживать финансовую модель инвестора.