Три года вместо шести месяцев: можно ли оспорить новое продление санкций ЕС

22 сентября Совет Европейского союза внес существенное изменение в регулирование индивидуальных санкций ЕС, связанных с Россией: решением № 2026/2161 совет продлил срок действия решения Совета ЕС № 2014/145 сразу до 22 сентября 2029 года. До этого санкции, как правило, продлевались на шесть месяцев. Таким образом, последнее продление увеличивает период действия ограничений в шесть раз.

На первый взгляд это может показаться лишь техническим изменением. Но с юридической точки зрения возникает более фундаментальный вопрос: совместимо ли продление санкционного режима на три года с временным характером ограничительных мер ЕС и с правом подсанкционных лиц на эффективную судебную защиту?

Суды ЕС пока не рассматривали этот вопрос применительно к новому трехлетнему периоду. Тем не менее есть основания считать это изменение юридически значимым и подлежащим судебному контролю.

Это правило прочно закреплено в судебной практике Суда ЕС общей юрисдикции (General Court). Ограничительные меры ЕС не предназначены для того, чтобы представлять собой постоянное наказание. Суд ЕС общей юрисдикции неоднократно характеризовал их как превентивные меры временного характера. По этой причине санкции считаются законными, только если продолжают существовать реальные и правовые обстоятельства, которые стали основанием для их введения, и сохранение этих мер остается необходимым для достижения преследуемой цели. Этот принцип был сформулирован в деле Yusef v Commission (№ T-306/10), и его впоследствии неоднократно подтверждали суды ЕС в санкционных делах. В рамках периодического пересмотра действующих ограничений Совет ЕС обязан оценивать, остается ли сохранение ограничительных мер обоснованным с учетом обстоятельств, существующих на момент такого пересмотра.

Предыдущий шестимесячный срок имел значение для этой оценки. В практике по санкционным делам Суд ЕС общей юрисдикции прямо ссылался на ограниченный срок действия ограничительных мер и их постоянный пересмотр при оценке их совместимости с основными правами.

Это обоснование существенно, и шестимесячный срок был не просто административной условностью. Ограниченная продолжительность мер была частью правовых гарантий, на которые ссылался Суд ЕС при оценке пропорциональности серьезного вмешательства в основные права. Совет ЕС существенно изменил именно этот элемент регулирования.

Совет ЕС исходит из того, что, поскольку действия России, нарушающие основополагающие нормы международного права, продолжаются, то сохранение ограничительных мер целесообразно. На этом основании Совет ЕС решил продлить действие санкций еще на 36 месяцев.

Первое утверждение объясняет, почему сам санкционный режим должен сохраняться. Но оно необязательно отвечает на вопрос, почему прежний механизм 6-месячного продления должен быть заменен периодом в 36 месяцев. Это два разных вопроса. Продолжение существования обстоятельств, лежащих в основе санкций, также может оправдывать сохранение ограничительных мер. Но из этого автоматически не следует, что 6-месячный период для повторной оценки необходимости сохранения ограничений может быть заменен периодом в шесть раз длиннее.

Это различие может иметь значение как с точки зрения обязанности Совета ЕС должным образом мотивировать свои решения, так и — что еще важнее — с точки зрения принципа пропорциональности. Если 6-месячный срок ранее рассматривался Судом ЕС общей юрисдикции как одна из гарантий того, что ограничительные меры сохраняют временный и обратимый характер, то Совет ЕС, возможно, должен объяснить, почему срок в 36 месяцев по-прежнему обеспечивает достаточные гарантии.

Но необходимо учитывать важное обстоятельство: сам Регламент ЕС № 269/2014 также сохраняет действие до сентября 2029 года. Кроме того, ст. 14(4) регламента по-прежнему предусматривает, что перечень подсанкционных лиц в приложении I подлежит пересмотру через регулярные промежутки и не реже одного раза в 12 месяцев. Согласно ст. 14(3), Совет ЕС также обязан пересмотреть решения в отношении конкретных лиц, если соответствующее лицо представляет замечания либо если появляются существенные новые доказательства.

Таким образом, включенные в санкционные списки лица не лишаются всех возможностей пересмотра введенных ограничений до 2029 года. Тем не менее новая система существенно отличается от прежней.

В рамках прежней системы Совет ЕС должен был каждые шесть месяцев принимать новое решение, если он хотел сохранить действие санкционного режима. Этот механизм регулярного продления обеспечивал пересмотр санкций не только с точки зрения политики — он имел также важное процессуальное значение для подсанкционных лиц. Периодическое продление ограничений приводило к принятию новых правовых актов, которые сохраняли соответствующих физических и юридических лиц в санкционном списке. Такие акты можно оспорить в Суде ЕС общей юрисдикции на основании ст. 263 ДФЕС.

Лицо, находящееся под санкциями, регулярно получало возможность оспаривать дальнейшее применение ограничительных мер с учетом действительных и правовых обстоятельств, существующих на момент принятия нового решения. Для этого лицу не требовалось сначала инициировать отдельную административную процедуру, чтобы добиться принятия нового решения. Совет ЕС сам принимал новый правовой акт, сохраняющий санкции, и законность этого акта могла непосредственно стать предметом судебного контроля.

Переход от шестимесячного к трехлетнему сроку устраняет необходимость каждые шесть месяцев принимать новое общее решение о продлении действия Решения Совета ЕС № 2014/145. Тем самым исчезает автоматический процессуальный механизм, который ранее регулярно обязывал совет заново оценивать необходимость сохранения мер и приводил к появлению новых правовых актов, подлежащих судебному обжалованию. Это потенциально имеет существенное значение с точки зрения ст. 47 Хартии ЕС об основных правах (право на эффективную судебную защиту).

Совет может утверждать, что увеличение срока действия санкционного режима существенно не снижает уровень судебной защиты, поскольку подсанкционные лица по-прежнему вправе требовать пересмотра решения и исключения из санкционного списка. Это действительно важная гарантия. И при определенных обстоятельствах отказ в удовлетворении такого требования также можно обжаловать.

Но этот механизм не эквивалентен той судебной защите, которую обеспечивал прежний шестимесячный цикл продления. Различие заключается не только в том, когда становится доступным судебный контроль, но и в правовых последствиях. Так, удовлетворение иска об оспаривании отдельного НПА об очередном продлении санкций приводило к тому, что Суд ЕС отменял соответствующее решение Совета ЕС. Оспаривание отказа исключить лицо из списка имеет иные последствия. Суд ЕС также может отменить отказ Совета ЕС об исключении из санкционных списков, но Суд ЕС не может подменить Совет ЕС и самостоятельно принять административное решение об исключении лица из списка. Еще он не вправе обязать Совет ЕС посредством судебного предписания удалить лицо из санкционного списка. В соответствии со ст. 266 ДФЕС именно Совет ЕС обязан принять меры, необходимые для исполнения судебного решения.

Кроме того, отмена отказа в исключении из списка не означает отмену ранее принятого решения Совета ЕС и имплементирующего регламента, на основании которых включение лица в санкционный список продолжает порождать правовые последствия.

Подсанкционным лицам следует рассмотреть вопрос о возможности оспаривания нового решения в Суде ЕС в той мере, в какой новый режим затрагивает их права. В доводах можно ссылаться на временный характер ограничительных мер, принцип пропорциональности в соответствии со ст. 52(1) Хартии ЕС, право на эффективную судебную защиту в соответствии со ст. 47 хартии, а также на достаточность мотивировки Совета ЕС при замене 6-месячного цикла продления санкций сроком в 36 месяцев.

Но подсанкционным лицам следует учитывать, что новая дата окончания действия режима — 22 сентября 2029 года — не продлевает срок для оспаривания мер, принятых в сентябре 2026 года. Согласно ст. 263(6) ДФЕС иск об отмене нужно подать в течение двух месяцев с момента уведомления об акте либо, если срок исчисляется с момента опубликования в Официальном журнале ЕС, с момента его опубликования. В соответствии со ст. 60 Регламента процедуры Суда ЕС общей юрисдикции к этому сроку могут быть добавлены еще десять дней.

Следовательно, если решение Совета ЕС № 2026/2161 было индивидуально доведено до сведения соответствующего лица 22 сентября, то срок подачи иска для оспаривания этого документа истечет 2 декабря. Если индивидуального уведомления не было и срок исчисляется с момента опубликования в Официальном журнале ЕС, то есть с 22 сентября, то ст. 59 Регламента процедуры Суда ЕС общей юрисдикции предусматривает, что срок начинает исчисляться по истечении 14-го дня после опубликования. В таком случае с учетом дополнительных 10 дней срок истечет 16 декабря. Тем не менее точный момент начала течения срока необходимо проверять в каждом конкретном случае и устанавливать, было ли соответствующее лицо индивидуально уведомлено и когда именно.