Актуальные темы
13 апреля 2009, 16:05

Проблема предметной иерархии федеральных законов: взгляд через призму правовых позиций Конституционного суда России

КС РФ и иерархия федеральных законов
Конституционный суд РФ в Санкт-Петербурге фото ИТАР-ТАСС

В юридической литературе на настоящий момент достаточно активно идет обсуждение проблемы легальности предметной иерархии1однотипных нормативных правовых актов, например, федеральных законов2.

Проблема предметной иерархии заключается в том, допустимо ли и  целесообразно ли увеличивать число уровней в правовой иерархии применительно к конкретной сфере регулируемых правом отношений (определенному предмету правового регулирования) путем увеличения юридической силы конкретного нормативного акта (обычно кодифицированного характера) в сравнении со всеми иными однотипными актами. Признание предметной иерархии одних законов над другими означает, что мы должны будем в случае возникновения коллизии руководствоваться — в рамках предмета регулирования — нормами закона «с приоритетом», игнорируя общие правила разрешения коллизий между одноуровневыми актами («специальный закон отменяет общий» и «последующий закон отменяет предыдущий»).

Данная проблема догмы права имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как предметная иерархия как прием юридической техники широко применяется в федеральном законодательстве, преимущественно, в кодифицированных федеральных законах. 

К настоящему моменту по данной проблеме накоплен достаточно обширный и требующий осмысления материал, содержащийся в решениях Конституционного суда РФ (далее — КС РФ) и судов различных типов и уровней.

В рамках данной статьи попытаемся исследовать решения проблемы предметной иерархии, предлагаемые КС РФ.

Пикантность ситуации заключается в том, что КС РФ разработал несколько противоречивых правовых позиций по данному вопросу.

Изначально в своем Определении от 05.11.1999 "По запросу арбитражного суда г. Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 и части 4 статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» КС РФ указал на недопустимость предметной иерархии федеральных законов в силу следующего: «в статье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации»3.

Логика КС РФ в данном случае такова:

- посылка 1: В Конституции РФ отсутствует иерархия между федеральными законами как актами одного вида4;

- посылка 2: в Конституции России прямо не закреплена возможность такой иерархии;

- заключение: коллизии между любыми федеральными законами не могут разрешаться на основе иерархического правила, в этом случае должны использоваться содержательный или темпоральный критерии.

На мой взгляд, излагая такое решение проблемы, КС РФ, во-первых, никак не охарактеризовал то обстоятельство, что иерархия одних законов перед другими имеет предметный характер, то есть она, по мысли федерального законодателя, распространяется не на всю сферу правового регулирования, относится только к конкретному предмету регулирования конкретного федерального закона и в этом смысле иерархия федеральных законов относительна, вторична, напрямую не нарушает иерархию между видами законов, установленную Конституцией.

Во-вторых, КС РФ не указал, почему возможность иерархического приоритета одного однопорядкового акта над другим должна быть прямо закреплена в Конституции РФ. Если следовать его логике, то иерархия любых федеральных НПА должна быть закреплена в Конституции РФ. Однако целесообразно ли это?

И, наконец, в-третьих, КС РФ проявил нерешительность в отстаивании своей позиции, остановился на полумере: выработав такую правовую позицию, он не признал ни одну норму о приоритете кодексов и иных федеральных законов противоречащей Конституции Российской Федерации) 5.

Прямо противоположная правовая позиция по проблеме предметной иерархии сформулирована КС РФ в Постановлении № 13-П от 29.06.2004 «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» (далее — Постановление от 29.06.2004), в котором отражен итог проверки КС РФ на соответствие Конституции, в том числе, и нормы, устанавливающей приоритет кодифицированного акта, а именно — статьи 7 Уголовно-процессуального кодекса РФ, гласящей: «суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий данному кодексу;  суд, установив в ход производства по уголовному делу несоответствие федерального закона или иного нормативного правового акта данному кодексу, принимает решение в соответствии с данным кодексом».

В Постановлении от 29.06.2004 КС РФ признал конституционность данной нормы, устанавливающей предметную иерархию.

КС РФ, указывая в начале своего рассуждения, что «уголовно-процессуальный кодекс РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов»6, затем соглашается с идеей о том, что в случаях, когда предмет регулирования какого-либо закона весьма важен для российской системы права, затрагивает права и свободы личности, а также специфичен, требует особого — максимально  тщательного и «осторожного» — регулирования, для разрешения коллизий следует учитывать «предметный» приоритет УПК РФ. Чтобы сохранилось целостное восприятие логики КС РФ, позволим себе обширную цитату из указанного постановления:

«Появление в регулировании уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и, в конечном счете, — к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства.

По существу, требование о приоритете Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (здесь и далее курсив мой — А.П.) в установлении порядка уголовного судопроизводства (без соблюдения которого никто не может быть признан виновным в совершении преступления и подвергнут уголовному наказанию), сформулированное в частях первой и второй статьи 7 УПК Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 1 и 8 и относящееся к процессуальному праву, корреспондирует максимально кодифицированному состоянию уголовного права, обеспечивая наиболее адекватную процессуальную форму его реализации как права материального. При этом законодатель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений.

Следовательно, федеральный законодатель — в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, — кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации как систематизированный свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих уголовное судопроизводство в целом и отдельные его части, этапы, стадии, институты — с учетом их общих свойств, специфических черт и проявлений, — призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики, чем и обусловливается закрепление приоритета данного Кодекса в качестве закона, регулирующего производство по уголовным делам. Такие установления, не нарушая прерогатив федерального законодателя вносить изменения и дополнения в действующее уголовно-процессуальное законодательство, в то же время облегчают работу правоприменителя, поскольку законодательство становится обозримым и тем самым в правоприменении существенно снижаются риски искажения аутентичной воли законодателя7.

Вместе с тем приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из его статей 1 — 7, является порядок уголовного судопроизводства, т.е. порядок производства (досудебного и судебного) по уголовным делам на территории Российской Федерации.

С учетом требований Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации положения частей первой и второй статьи 7 УПК Российской Федерации закрепляют приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед другими обычными федеральными законами лишь постольку, поскольку уголовно-процессуальным законом в Российской Федерации является именно данный Кодекс (статьи 2 — 4 УПК Российской Федерации) — подобно тому, как уголовным законом является Уголовный кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 3 УК Российской Федерации, пункт 57 статьи 5 УПК Российской Федерации), — и поскольку другими федеральными законами, как относящимися к иным отраслям законодательства, не должно — исходя из закрепленного в уголовно-процессуальном праве принципа законности при производстве по уголовному делу и очерченного в самом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предмета регулирования — осуществляться регулирование именно уголовно-процессуальных по своей правовой природе отношений.

Таким образом, части первая и вторая статьи 7 УПК Российской Федерации не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку содержащиеся в них положения о приоритете Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами и нормативными правовыми актами — по их смыслу в системе действующего правового регулирования — не подразумевают разрешение возможных коллизий между данным Кодексом и какими бы то ни было федеральными конституционными законами и распространяются лишь на случаи, когда положения иных федеральных законов, непосредственно регулирующие порядок производства по уголовным делам, противоречат Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации»8.

Как видим, КС РФ в 2004-м г. поменял вектор своего подхода к предметной иерархии на противоположный.

Следует обратить внимание на то, что КС РФ в данном постановлении сформулировал следующие условия, при которых предметная иерархия является, по его мнению, законной:

  • 1) вторичный характер - предметная иерархия не должна нарушать основные иерархические связи между НПА, не может им противоречить;
  • 2) относительный характер — предметная иерархия возможна только в рамках одного вида НПА (в частности, только между федеральными законами);
  • 3) кодифицированный характер НПА, который наделяется приоритетом над однотипными НПА;
  • 4) предметный характер иерархии — она существует лишь в сфере, для регулирования которой принят кодифицированный акт с приоритетом.

При этом КС РФ проигнорировал такую проблему: те кодексы, которые являются базовыми для профилирующих отраслей права, строятся, прежде всего, на основе единообразия отраслевого метода правового регулирования, а предмет правового регулирования как целостная подсистема общественной жизни здесь уходит на второй план9. Наоборот, кодексы, оформляющие т.н. комплексные отрасли права, строятся «от предмета» правового регулирования, очерчивая ту сферу жизнедеятельности людей, на регулирование которой (разными методами!) они претендуют10.

Поэтому возникают вопросы: 1) можно ли говорить о предметной иерархии для кодексов, являющихся «ядрами» профилирующих отраслей права, так как они по строятся от метода правового регулирования, сами по себе «многопредметны» и могут расширять и (или) сужать свой предмет достаточно безболезненно; 2)  если одно и то же общественное отношение урегулировано 2-мя кодифицированными актами — «профилирующего» и «комплексного» характера, претендующими на приоритетное применение своих норм, каким актом следует руководствоваться? Правовая позиция КС РФ, изложенная в Постановлении от 29.06.2004, не дает ответа на эти вопросы, которые, на мой взгляд, достойны широкого обсуждения юридическим сообществом. 

Дальше — интереснее. КС РФ не остановился и на указанной правовой позиции, запутав в ряде своих определений вопрос о конституционности и практическом значении предметной иерархии.

Существо проблемы, которая послужила причиной для возвращения к проблеме предметной иерархии и принятия КС РФ определений от 8.11.2005 «По жалобе граждан С. В. Бородина, В. Н. Буробина, А. В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса РФ», от 02.03.2006 "По жалобе ООО «Аудиторская фирма „Аристалюкс“ на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 7, 75, и 183 Уголовно-процессуального кодекса РФ», от 15 мая 2007 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Васильева Дмитрия Львовича на нарушение его конституционных прав частями первой и второй статьи 7, частью шестой статьи 162 и статьей 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», довольно проста.

Федеральный законодатель закрепил в специальных некодифицированных законах  «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и «Об аудиторской деятельности», гарантии уголовно-процессуального характера для адвокатов и аудиторов, не продублированные в УПК РФ. Правоохранительные органы же в качестве основания для игнорирования этих гарантий ссылались на приоритет УПК РФ перед «обычными» федеральными законами.

КС РФ сформулировал такую правовую позицию по данному вопросу: «приоритет уголовно-процессуального закона не распространяется на случаи, когда в иных (помимо Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства) законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом.

Определение же того, какой именно закон — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации или иной федеральный закон — подлежит применению в конкретном уголовном деле при совершении того или иного процессуального действия или при принятии процессуального решения, относится к компетенции судов общей юрисдикции, а также иных органов и должностных лиц, осуществляющих производство по этому делу»11.

Логика КС РФ, обосновывающая «развитие» его правовой позиции, такова: «В сохраняющем свою силу Постановлении от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации признал, что федеральный законодатель, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе — в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции — установить приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что в случае коллизии законов приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации действует лишь при условии, что речь идет о правовом регулировании уголовно-процессуальных отношений…

…О безусловном приоритете норм уголовно-процессуального законодательства не может идти речь и в случаях, когда в иных (помимо Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства) законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. В силу статьи 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, разрешение в процессе правоприменения коллизий между различными правовыми актами должно осуществляться исходя из того, какой из этих актов предусматривает больший объем прав и свобод граждан и устанавливает более широкие их гарантии.

Таким образом, статья 7 УПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу не исключает применение в ходе производства процессуальных действий норм иных — помимо Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации — законов, если этими нормами закрепляются гарантии прав и свобод участников соответствующих процессуальных действий, а потому не может расцениваться как нарушающая конституционные права заявителей»12.

И еще: «…Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации не исключает необходимость соблюдения судом, прокурором, следователем, органом дознания или дознавателем при производстве по уголовному делу предписаний иных законов, не противоречащих данному Кодексу, в том числе касающихся доказательств. Следовательно, несоблюдение таких предписаний, подлежащих применению при выявлении, собирании и закреплении доказательств, также влечет в соответствующих случаях признание доказательств недопустимыми, не имеющими юридической силы и не подлежащими использованию при разрешении уголовного дела»13.

На мой взгляд, в обосновании последней правовой позиции КС РФ заложено внутреннее противоречие: когда читаешь, что «…приоритет Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации перед другими федеральными законами не является безусловным: он может быть ограничен … и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений», возникает вопрос: какой смысл в приоритете УПК, если можно принять специальный закон, ему противоречащий, или создать противоречащую норму в последующем законе, не включенном в УПК?

Вместе с тем, КС РФ мог использовать другую логику для обоснования правовой позиции необходимости учета и иных, помимо УПК, федеральных законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия — можно было акцентировать внимание на том, что между УПК и специальными законами, закрепляющими гарантии уголовно-процессуального характера, нет коллизии в принципе. В этом случае и не надо было поднимать вопрос о приоритете одного закона над другим, так как они оба подлежали бы применению.

А так опять ситуация с отношением КС РФ к предметной иерархии остается неясной и в ближайшей перспективе вряд ли разрешится в ту или иную сторону. Думается, только решение КС РФ о конституционности нормы иного кодекса, устанавливающей его приоритет, позволит что-либо прояснить. 

Подводя итог вышеизложенному, можно сформулировать ряд выводов по проблеме:

  • 1) КС РФ не сформулировал единую правовую позицию о конституционности либо неконституционности предметной иерархии;
  • 2) если следовать применительно к правовым позициям КС РФ правилу «последующий закон отменяет предыдущий», то с большей вероятностью можно говорить о том, что в будущем предметная иерархия одноуровневых кодифицированных и некодифицированных актов будет признана им конституционной в полном объеме;
  • 3) существующие противоречащие друг другу правовые позиции КС РФ можно использовать как средство в процессуальной борьбе;
  • 4) спрогнозировать, какую из предложенных позиций будут занимать судьи иных судов при рассмотрении и разрешении дел, практически невозможно14;
  • 5) существующая в доктрине аргументация противников предметной иерархии, основанная на правовой позиции КС РФ 1999-2000 гг., должна оцениваться критически, равно как и противоположная позиция, основанная на Постановлении от 29.06.2004 г.

Автор: А.А. Петров, ассистент кафедры теории государства и права Юридического института Сибирского федерального университета.