В Госдуму поступили четыре президентских законопроекта, посвященных борьбе с коррупцией. По оценкам экспертов, многие формулировки и механизмы в этом пакете законопроектов еще не прописаны, и, в случае его приятия в нынешнем виде, на жизнь чиновников он повлияет не сильно.
В базовом законопроекте «О противодействии коррупции», который внесен президентом на рассмотрение Госдумы РФ, она признается угрозой безопасности России. Кроме того, базовый законопроект дает определение терминам «коррупция», «конфликт интересов», а также фиксирует нормы поведения госслужащих — в том числе, обязанность сообщать о коррумпированных коллегах.
Три других документа вносят поправки в закон «О правительстве РФ» и 25 других федеральных законов, предписывают новые требования к госслужащим, увеличивают тюремные сроки и штрафы за взятки и злоупотребления служебными полномочиями, уточняют новый порядок конфискации.
В то же время орган, ответственный за борьбу с коррупцией, так и не назначен. Он может быть создан при необходимости по решению президента. В этом случае, данный орган будет коллегиальным, в него могут входить представители как региональных, так и федеральных органов власти, а определять структуру и полномочия будет президент лично. При этом генпрокурор РФ координирует деятельность милиции, ФСБ, таможни и других правоохранительных органов в рамках своей компетенции, а Счетная палата РФ контролирует исполнение федерального бюджета, бюджетов внебюджетных фондов. Впрочем, по мнению первого зампреда комитета Госдумы по безопасности Михаила Гришанкова «ни одно из этих ведомств нельзя назвать ответственным за реализацию антикоррупционного плана». Поэтому, убежден Гришанков, создание специальной антикоррупционной структуры неизбежно.
Деятельность органов власти и «институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий» противодействующих коррупции состоит, согласно законопроекту, из мероприятий по «профилактике коррупции», «борьбе с коррупцией» и «минимизации последствий коррупционных правонарушений».
Декларация доходов
Одним из важнейших понятий, которое вводит законопроект, является создание «атмосферы „невыгодности“ коррупционного поведения». Надо полагать, такая атмосфера будет достигаться за счет обязательства госслужащих ежегодно декларировать сведения не только о собственных доходах и имуществе, но и о доходах членов своей семьи, включая несовершеннолетних детей. Эта норма коснется министров правительства, включая премьера, губернаторов, аудиторов Счетной палаты, судей, прокуроров, военных, милиционеров, работников ФСБ, членов избиркомов. Если это не противоречит закону о гостайне, сведения могут предоставляться для опубликования в СМИ. Причем за отказ или неточные сведения в декларации чиновникам будет грозить увольнение. Однако порядок предоставления таких сведений не прописан: он будет установлен другими правовыми актами. Надо заметить, что в законопроекте оставляют лазейки, так как других наследников первого порядка — родителей — обязательство декларировать доходы не коснется.
Сегодня совершенно не ясно, кто и как будет проверять декларации. Известно лишь, что наниматель сделает это самостоятельно, либо направит запрос в компетентные органы «в порядке, устанавливаемом президентом». По словам члена президентского совета по противодействию коррупции Михаила Барщевского, решение этой проблемы было отложено, чтобы не затягивать внесение законопроекта. Впрочем, по закону о государственной гражданской службе проверять сведения о доходах чиновников должны и сейчас, но из-за неопределенности в порядке проверки такая система не работает.
Профилактика коррупции
Большое внимание в базовом законопроекте уделяется мерам по профилактике коррупции. Для формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, что провозглашается первой мерой в борьбе с коррупцией, может потребоваться специальная госструктура. «Пока же проводить антикоррупционную пропаганду и преодолевать правовой нигилизм россиян должно каждое ведомство в отдельности — от Минкульта до Минюста, — считает Гришанков. — Но в целом формировать информационную политику государства, в том числе создание социальных телевизионных роликов, должна специализированная структура».
Основными мерами профилактики считаются повышение зарплат госслужащим, при общем сокращении их численности, и необходимость максимально подробного доноса о коллегах. Нужно будет обязательно докладывать вышестоящему лицу об известных чиновнику коррупционных правонарушениях или обращениях к подчиненным в целях склонения к коррупции, а также о сокрытии коллегами или подчиненными доходов при поступлении на службу. Недонесение может повлечь увольнение чиновника либо «привлечение его к иным видам ответственности».
Одновременно в практику кадровой работы предлагается ввести традицию, в соответствии с которой «длительное, безупречное и эффективное» исполнение чиновником своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, при присвоении ему воинскому или специального звания, классного чина, дипломатического ранга.
Впрочем, это также не является новшеством в законодательстве. Директор Института политико-правового анализа Константин Катанян отмечает схожести этой меры с имеющейся статьей о несообщении о готовящемся преступлении. Теперь это будет относиться и к административной деятельности, однако, уверен Катанян, требование как не выполнялось, так и не будет выполняться.
Особо выделена «антикоррупционная экспертиза правовых актов их проектов». Одним из ее признаков депутаты считают «отсылочные нормы», когда то или иное правило не прописывается в законе потому, что установить его должен президент, правительство или иной орган исполнительной власти.
Наконец, предлагается повысить ответственность федеральных и региональных властей, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц за «непринятие мер по устранению причин коррупции». Полномочия чиновников оптимизируют, конкретизируют и предлагают описать их в административных и должностных регламентах.
Карантин
Важнейшей частью нового законопроекта, по оценкам экспертов, должна была стать норма, запрещающая чиновникам в течение двух лет после увольнения занимать должности в коммерческих структурах, с которыми были связаны по долгу службы. Однако из итогового документа эта норма исчезла. В нынешнем виде законопроект обязует госслужащих получать одобрение специальной комиссии на такой переход. Этот порядок распространяется и на муниципальных служащих.
В случае невыполнения этого условия, бывшему чиновнику или его нанимателю без образования юридического лица грозит штраф 20-50 тысяч рублей, а работодателю — юридическому лицу — штраф 100-500 тысяч рублей.
Порядок будет распространен на муниципальную службу и ЦБ. Но и там «карантин» будет условным: контракт с новым работодателем в любом случае будет считаться законным, пока он не будет расторгнут в установленном будущими законами порядке.
Правда, опять-таки не ясно кто будет входить в комиссию и каким образом будет организована ее работа. Член комитета по безопасности Госдумы Виктор Илюхин опасается, что если депутаты не обозначат хотя бы контуры комиссии, «то коррупции будет еще больше».
Эксперты считают «карантин» в форме разрешений в лучшем случае ограниченно эффективным. Управляющий партнер кадровой компании AXES Management Сергей Львов считает, что «эта поправка обесценивает мораторий»: «бывшие госслужащие смогут без проблем получить разрешение», хотя сам проект «логичен и полезен, в большинстве стран существуют такие ограничения». А президент фонда «Индем» Георгий Сатаров вообще считает условность запрета близкой к коррупционной: «Всякий раз, когда вместо прямого запрета всплывает разрешение, в подтексте стоит: „Делиться нужно“».
Работодатели, в свою очередь предполагают, что ограничение несколько снизит стоимость чиновников для частных работодателей, из-за чего может понизиться и привлекательность госслужбы для профессионалов. Так считает экс-заместитель главы МЭРТа Андрей Шаронов, управляющий директор группы «Тройка Диалог». По его словам, неофициальное согласование перехода с госслужбы в бизнес существовало всегда, в том числе и в его случае, и сейчас этот процесс лишь формализуется. «Это полезный механизм», — констатирует господин Шаронов, полагающий, что проблемой может быть излишняя забюрократизированность процесса. В любом случае масштабы потерь, видимо, будут небольшими. Гендиректор группы HeadHunter Михаил Жуков заявил «Коммерсанту»: «Бывшие чиновники всегда были и всегда будут лакомым кадровым кусочком для бизнеса. Если компания заинтересована в человеке, она всегда найдет способ трудоустроить его, даже если придется создавать новое юрлицо».
Другого мнения придерживается глава Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов, предпочитающий трехлетний срок карантина, так как «именно за такое время рушатся социальные связи». В нынешнем же виде ограничения могут привести к обратным результатам — росту коррупции: «Велика вероятность, что все решения комиссий будут зависеть от руководства госоргана. Таким образом, чиновнику для перехода на коммерческую службу придется просто договариваться, и норма может дать новый коррупционный ручеек».
Мнения и комментарии
Первое чтение пакета антикоррупционных законопроектов ожидается уже в ноябре. Глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин считает, что «с ним проблем не возникнет». Однако эксперты называют пакет законопроектов в нынешнем виде довольно сырым.
Глава фонда «Индем» Георгий Сатаров указывает на то, что в законе пока «довольно сырое даже само определение коррупции». «К примеру, из определения напрочь выпадает политическая коррупция. А если администрация президента работает как пиар-компания, то это тоже коррупция. Но об этом умалчивается. Ничего не сказано, к примеру, и о незаконном влиянии на судей. Само определение коррупции не охватывает всего перечня возможных коррупционных преступлений», — цитирует Сатарова «Газета.Ru».
Необходимость в значительной доработке проекта закона отмечает и депутат Госдумы от фракции «Единая Россия» Александр Хинштейн. В то же время, «хотя часть положений пока напоминает наброски», он обращает внимание на их большое значение в нынешней ситуации. «Я уверен, что все предложения президента по этому закону будут приняты», — сообщил Хинштейн.
Как бы то ни было, даже если пакет законопроектов будет принят, «все эти попытки противостоять коррупции обречены на провал, если не будет задействована политическая воля», — заключает Катанян.
