В ходе обсуждения законопроекта "О полиции" от 11 августа 2010 года произошла поразительная подмена предмета спора. Внимание значительной части россиян оказалось сфокусировано на сугубо историческом аспекте — приемлемости изменения названия. Тем самым, острие массовой дискуссии было отведено в сторону от конкретного содержания документа. Это случайность или так было задумано авторами законопроекта?
Объем будущего закона, состоящего из 11 глав и 57 статей, сформирован, главным образом, за счет деклараций, проговаривания конституционных норм и международных принципов.
Во многом это дань отечественной традиции — воспроизводить в каждом крупном законе конституционные принципы и толковать их применительно к регулируемой ситуации. Однако с точки зрения правил написания юридических текстов, такие нормы, как обеспечение прав и свобод (статья 5), беспристрастность и законность (статьи 7 и 6) по большому счету не являются предметом регулирования данного законопроекта.
В то же время бросается в глаза явное – я бы даже сказал, намеренное — игнорирование конкретных императивных предписаний, определяющих рамки будущих правоотношений.
К чему может привести крен в сторону декларативных положений и неконкретных формулировок в проекте закона, который на долгие годы определит, как будут решаться традиционно болезненные для нашей страны вопросы обеспечения правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина?
Декларативные положения не воспринимаются как руководство к действию
Одной из характерных особенностей российских чиновников, осуществляющих правоприменительную деятельность в любой сфере, является стремление к исполнению конкретных указаний. Если статьи закона сконструированы на основе декларативных положений, сложных понятийных конструкций или пестрят многочисленными отсылочными нормами, то они хоть милицией, хоть полицией не будут восприняты как руководство к действию и, как следствие, не будут исполняться.
За примерами далеко ходить не надо, ими изобилует предложенный для публичного обсуждения проект закона "О полиции.
Что возьмет с собой из прошлого дядя Степа-милиционер, ставший в одночасье дядей Степой-полицейским?
Часть 1 статьи 5 законопроекта "О полиции" провозглашает, что "полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения прав и свобод граждан, их законных интересов, уважения их достоинства".
Спрашивается, как эта норма может действовать напрямую? Что вчерашний дядя Степа-милиционер, автоматически зачисленный (статья 56 "Переходные положения" законопроекта "О полиции") во вновь образовавшуюся структуру, выберет за основу "соблюдения прав и свобод граждан"?
Один из самых правдоподобных вариантов ответа: он будет следовать ранее сложившейся практике. А она слишком хорошо известна россиянам многочисленными и безнаказанными нарушениями прав человека, унижением человеческого достоинства, угрозой здоровью и жизни гражданина со стороны "стражей правопорядка".
"Полицейская академия" по-российски: вы имеете право хранить молчание, все равно вас никто не будет слушать…
Возьмем второй характерный пример. В части 3 статьи 9 законопроекта говорится, что в "случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, сотрудник полиции обязан разъяснить ему причину применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности, кроме случаев, когда такое разъяснение невозможно либо неуместно".
Что почерпнет на практике сотрудник полиции из этой статьи, взятой как будто из голливудского комедийного сериала "Полицейская академия"? Как он будет определять, в каких конкретных случаях уместно разъяснять гражданину "возникающие права и обязанности", а в каких неуместно?
Нетрудно предположить еще одну вероятную модель поведения сотрудника полиции: он будет искать ответы в ведомственных инструкциях и правилах. А недостатка в этих "внутренних" документах, принятых вне публичной сферы в тиши кабинетов, российская бюрократия никогда не испытывала.
Закон на "вырост"
Большой объем деклараций и неконкретность многих норм законопроекта "О полиции" создает предпосылки для последующего манипулирования законом — принятия подзаконных актов, разъяснений и положений о порядке его применения.
Совершенно очевидно, что реально действующей нормой в конечном итоге станет не сам закон о полиции, а внутриведомственные инструкции, корректирующие поведение сотрудников полиции "в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы" и других случаях. При этом МВД будет исходить прежде всего из своих тактических интересов, а не из ожиданий граждан.
Частица "не" призвана убедить общество в том, что не надо бояться полиции. Но звучит неубедительно
Авторы законопроекта о полиции уподобились, на мой взгляд, скульптору, который посредством отсечения от каменной глыбы лишнего получает желаемое изваяние. На этот образ наталкивает избыточность в документе различных запретов.
Возьмем, например, часть 5 статьи 5 законопроекта: "Полиция не имеет права собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом". Или еще: "сотрудник полиции не имеет права прибегать к пыткам…", "сотрудник полиции не должен поощрять и осуществлять любое действие, которым гражданину умышленно причиняется боль…".
Многочисленные "не" выглядят здесь как попытка убедить россиян расстаться с патологическими страхами и фобиями, внушенными общением с нашей милицией, способной, как показывает практика, на любое беззаконие, насилие над личностью.
Однако желаемого образа идеального полицейского перед нами все же не возникает…
Полиция может пытать гражданина только нечаянно?
Представьте себе на минуту, что Уголовный кодекс РФ вдруг провозгласит запрет на насильственные действия! Но логика УК исходит как раз из возможности их совершения, четко описывая при этом как само нежелательное действие, так и меру наказания за него.
Структура некоторых норм, изложенных в проекте закона "О полиции", является иной. Авторы документа как бы провозглашают невозможность совершения полицейским конкретных действий.
Но коль скоро в законе утверждается невозможность и недопустимость совершения конкретного действия, то оно, на мой взгляд, уничтожается как юридический факт, вытесняется с правового поля. Возникает ситуация, когда практически невозможно бороться с нарушениями запретов типа "полицейский не имеет права прибегать к пыткам"…
Поэтому россиянам, как мне кажется, рано расставаться со своими фобиями…
Переименование произвело эффект разорвавшейся бомбы. Авторы проекта на это и рассчитывали?
Внимательно наблюдая за ходом обсуждения законопроекта "О полиции" в медиапространстве, приходишь к выводу, что власть точно рассчитала эффект от возвращения органам внутренних дел прежнего наименования — полиция. Конечно, в вопросе переименования присутствует определенная логика. Но огромное число россиян оказалось настолько глубоко вовлеченным в дискуссию о приемлемости такого шага, что содержание самого документа оказалось в какой-то степени на втором плане.
В качестве мониторинга общественного мнения можно воспользоваться, в частности, сайтом http://zakonoproekt2010.ru. Обсуждение продолжается, но уже сейчас видно, что основное внимание участников обсуждения сосредоточено на статьях, содержащих общие положения, ссылки на конституционные принципы и международные стандарты.
В то же время к тем нормам, которые являются наиболее конкретными, например, "Применение полицией отдельных мер государственного принуждения" (глава 4), "Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия" (глава 5) и некоторым другим, внимание общества существенно ниже, нежели к нормам декларативного характера.
Чем можно объяснить такой феномен?
Как законодательная власть эксплуатирует правовую безграмотность граждан
Хотим мы этого или нет, но общественное мнение России является дискретным пространством, большая часть которого представлена гражданами, не обладающими правовыми знаниями для всесторонней оценки законопроекта с юридической точки зрения.
Авторы будущего закона, перенося акцент с конкретики на декларативные построения, создающие иллюзию коренной реформы милиции (начиная с ее переименования), скорее всего, и рассчитывали на эмоциональный, образный уровень восприятия документа со стороны большинства граждан России.
Нельзя ожидать, что общественное мнение в обозримом будущем начнет демонстрировать другие реакции на обсуждение правовых реалий. И это позволяет законодательной власти бесконечно эксплуатировать неосведомленность основной массы населения в вопросах юридической техники.
Трудно представить в такой ситуации, что замечания и пожелания россиян хоть как-то повлияют на дальнейшее прохождении проекта закона "О полиции".
Но, может быть, будут учтены мнения профессионалов — членов юридического сообщества России?
А есть ли в России юридическое сообщество?
Здесь мы сталкиваемся с очередной парадоксальной ситуацией, которая заключается в том, что формально существующее юридическое сообщество России на практике еще не стало влиятельной силой, способной вести эффективный общественный контроль законодательной деятельности.
Юридическая профессия воспринимается скорее как деятельность по обслуживанию чьих-либо интересов — власти, бизнеса либо граждан. Более того, значительная часть юридического сообщества предпочитает идентифицироваться с властью, отказываясь от единых корпоративных ценностей. При этом все профессиональные группы находятся в состоянии конфронтации.
И можно с большой долей вероятности утверждать, что в общественном мнении России на сегодняшний день не существует такого единого субъекта как юридическое сообщество.
И хотя немалое число правоведов и юристов-практиков, принимающих участие в обсуждении законопроекта "О полиции", отмечают, что он скорее консервирует большинство сложившихся отношений (сравнительный анализ закона о милиции и законопроекта о полиции читайте здесь), нежели в корне пересматривает их, вряд ли их голос услышут в парламенте…
Вперед … в прошлое
Полагаю, что само обсуждение проекта закона "О полиции" в медиапространстве затеяно лишь с целью его публичной легитимизации. Влияние дискуссии на окончательный вариант документа будет ничтожным.
В сущности, с момента внесения законопроекта в Госдуму основная работа над ним заканчивается. Обсуждения, чтения и доработки в лучшем случае меняют только детали. Следовательно, основным органом законотворчества становится структура, которая разработала законопроект.
И хотя МВД якобы дистанцировалось от разработки законопроекта, но сама процедура контролировалась людьми, связанными с интересами реформируемой структуры. В частности, экспертный совет по разработке проекта закона возглавлял статс-секретарь, заместитель министра внутренних дел Сергей Булавин.
Таким образом, мы получаем то, чего опасались, — слегка завуалированное самореформирование МВД, дорогостоящую смену вывески и ничего не стоящие заявления, что страна получила правоохранительный орган мирового уровня.
Автор: Михаил Поздняков, сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
