Введение
В связи с реализуемой государственной программой по телефонизации всех населенных пунктов РФ, а также по предоставлению возможности гражданам пользоваться Интернетом, нами была подготовлена настоящая статья об обязанностях операторов связи формировать специальный резерв универсального обслуживания (за счет отчисления денежных средств от осуществляемой ими деятельности), средства которого направляются на возмещение убытков от оказания операторами универсальных услуг связи.
В частности, Владимир Путин на заседании Совета безопасности Российской Федерации от 25.07.2007 года указал, что «…в России целенаправленно проводились меры по росту информатизации экономики и в целом общественной жизни. Мы стали конкурировать лучше в этом спектре экономике и в мире, стали больше концентрировать ресурсов и сил на этих важнейших направлениях… Отмечу, что к 2009 году в России не останется ни одного нетелефонизированного населенного пункта, не должно не остаться ни одного. Надеюсь, что эти планы будут реализованы (а еще совсем недавно у нас было таких населенных пунктов более 40 тысяч)1».
Авторы стратегии, разработанной в Совете Безопасности, четко изложили ориентиры, к которым должна прийти Россия в 2015 году. Так, число точек общественного доступа к сети Интернет должно быть не менее четырех на 10 тыс. населения. При этом 80% городов должны иметь доступ к официальным сайтам государственных органов2. На настоящий момент официальные данные о надлежащем исполнении поручения Президента РФ отсутствуют.
Целями настоящей статьи является правовая квалификация отчислений в резерв универсального обслуживания, а также выявление рисков операторов связи, которые по ряду причин не исполняют своей обязанности по таким отчислениям.
Прежде всего, обращаем внимание на то, что к универсальным услугам связи относятся следующие виды деятельности:
- услуги телефонной связи с использованием таксофонов;
- услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа3.
За оказание данных услуг из резерва универсального обслуживания операторам связи возмещаются понесенные ими убытки от проведения этой общественно полезной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «О связи» (далее ФЗ «О связи») оказание универсальных услуг связи осуществляется на конкурсной основе, но на случай отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя оказание таких услуг возлагается на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования. Данный оператор не вправе отказаться от возложенной на него обязанности (абз. 3 и 4 п. 2 ст. 58).
При этом убытки, причиняемые оказанием универсальных услуг связи, возмещаются операторам из резерва универсального обслуживания (ст. 59 ФЗ «О связи»).
Данная мера направлена на перспективное развитие отрасли связи и расширение возможностей операторов по оказанию не только универсальных услуг связи в отдаленных районах, но и иных услуг связи, получению прибыли, реализации свободы предпринимательской деятельности.
В соответствии с ст. 59 ФЗ «О связи» оператор сети связи общего пользования производит отчисления (неналоговые платежи) в резерв универсального обслуживания.
Правительство РФ утвердило «Правила формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания» (Постановление Правительства РФ №243 от 21.04.2005 г., в редакции от 29.11.2007 г.).
Ст. 60 ФЗ «О связи» (в редакции от 29.12.2006 г.) устанавливает: (i) ставку обязательного отчисления и базу расчета (ставка устанавливается в размере 1,2%; (ii) базой расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг связи абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования; (iii) оплата производится в течение 30 дней после окончания каждого квартала.
Ранее (до 29.12.2006 г.) ст. 60 ФЗ «О связи» не содержала положений о существенных условиях, касающихся взимания сбора (в частности по порядку формирования резерва, порядку оплаты и пр.). Необходимые нормы были установлены Правительством РФ в «Правилах формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания».
Постановление Конституционного суда РФ от 28.02.2006 г. №2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона „О связи“ в связи с запросом думы Корякского автономного округа» (далее Постановление Конституционного суда) в т.ч. установило, что необходимые условия по формированию резерва универсального обслуживания в соответствии с Конституцией РФ должны содержаться не в Постановлениях Правительства, а в Законе.
На основании данного Постановления Конституционного суда были внесены необходимые поправки в ФЗ «О связи». В частности, ст. 60 была дополнена положениями о порядке формирования резерва универсального обслуживания.
II. Квалификация неналогового платежа
В связи с тем, что отчисления в резерв универсального обслуживания являются неналоговыми платежами (ст. 59 ФЗ «О связи»), предварительно необходимо уточнить, какова юридическая природа данного отчисления.
Для решения данного вопроса целесообразно рассмотреть указанное ранее Постановление Конституционного суда. Так, Конституция Российской Федерации, как следует из ее ст. 57 во взаимосвязи со ст.ст. 8 (ч. 2) и 35, допускает взимание устанавливаемых законом обязательных публичных платежей, ограничивающих конституционное право собственности, в виде налогов либо сборов. Их правовое регулирование может быть различным, что предопределяется природой названных платежей.
Что понимается под налогами:
Налоги представляют собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, и, как правило, не имеют целевого назначения. Обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства, которое реализуется путем взыскания в бесспорном порядке сумм налоговой задолженности.
Исходя из названных характеристик данного вида публичных платежей, Конституция Российской Федерации предусматривает, что предписание об установлении системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, должно устанавливаться федеральным законом (ст. 75, ч. 3). Таким федеральным законом является Налоговый кодекс Российской Федерации, содержащий исчерпывающий перечень налогов, подлежащих взиманию.
Что понимается под сборами:
Сборы, как и налоги, являются конституционно допустимым платежом публичного характера, уплачиваемым в бюджет в силу обязанности, установленной законом, а не договором.
В действующем нормативно-правовом регулировании их перечень не исчерпывается НК РФ, действие которого, согласно п. 3 его ст. 1, распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Кодексом, — в нем названы лишь виды сборов, соответствующие определению сбора как обязательного взноса, взимаемого с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (п. 2 ст. 8).
Иные обязательные платежи в бюджет:
Вместе с тем иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК РФ определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции РФ и развивающих ее доктринальных правовых позиций Конституционного Суда РФ об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности, в п. 3 ст. 17 НК РФ 4, которая приобретает тем самым универсальный характер.
Квалификация отчислений в резерв универсального обслуживания:
ФЗ «О связи» закрепляет обязанность операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания.
Данный платеж:
- обязателен к уплате в силу закона, имеет непосредственно возмездный и компенсационный характер для тех операторов, которые несут убытки от оказания социально значимых услуг универсальной связи,
- а также опосредованно возмездный характер — для всех операторов сети связи общего пользования, в том числе для тех, которые подобных услуг не оказывают, поскольку все плательщики этих отчислений могут участвовать в конкурсе на заключение договора на оказание универсальных услуг связи.
НК РФ не указывает средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания в перечне налогов и сборов, не относит его к числу налоговых доходов и Бюджетный кодекс РФ.
Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания наряду с лицензионными сборами в группу доходов от оказания платных услуг и компенсаций затрат государства.
Таким образом, данные отчисления, осуществляемые операторами сети связи общего пользования — группой субъектов предпринимательской деятельности, которых объединяет общая заинтересованность в развитии инфраструктуры связи как хозяйственной отрасли, обладают существенными признаками, характерными не для налогов, а для фискальных сборов.
Конкретизируя применительно к сборам неналогового характера (т.е. платежам, не определенным в качестве сборов в НК РФ) критерии правомерности фискальных платежей, Конституционный Суд РФ указал, что:
- если предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет не обладают признаками, присущими налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, а относятся к неналоговым фискальным сборам,
- то в этом случае — по смыслу статей 57, 71 (пункт "з"), 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений п. 1 ст. 17 НК РФ во взаимосвязи с его ст. 8 — вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе об этом сборе, решает сам законодатель с учетом природы данного сбора.
Соответственно, для признания рассматриваемого неналогового сбора (отчисление в резерв универсального обслуживания) необходимо, чтобы в законе были определены субъекты отчислений, цели взимания данного сбора, а также порядок формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания.
Данные положения (в т.ч. размер ставки) на данный момент содержатся в ФЗ «О связи» (ст.ст. 59-60). Из этого следует, что сейчас этот неналоговый платеж взимается с субъектов правоотношений правомерно, нормативная база приведена в соответствии с требованиями Конституции.
Авторы: Андрей Кулигин, Сергей Добрин, Партнерское Бюро "IT-Counsel"
