ЧП и повышенная готовность: новые полномочия правительства
Старые механизмы
Чрезвычайное положение вводится на территории всей страны или её части указом президента при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю России (Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»). К таким обстоятельствам относятся в том числе эпидемии, которые могут повлечь человеческие жертвы и нанесение ущерба здоровью людей. При введении чрезвычайного положения финансирование социальных выплат и компенсаций понесшим ущерб гражданам и организациям осуществляется за счет средств федерального бюджета (ст. 27 № 3-ФКЗ).
«Вероятно, что отказ от введения режима чрезвычайного положения обусловлен стремлением показать, что ситуация находится под контролем и принятия чрезвычайных мер не требуется, чтобы не создавать излишнюю панику у населения», – считает юрист ЮФ Надмитов, Иванов и партнеры Елена Дмитриева.
Правительство имеет возможность ввести по всей стране ограничительные мероприятия (карантин), если это предписывает главный государственный санитарный врач или его заместители (п. 6 ч. 1 ст. 51 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). При введении карантина индивидуальные предприниматели и юридические лица имеют право на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их имуществу (ст. 9 № 52-ФЗ). «Если в результате введения противоэпидемиологических мер снизились доходы, можно ставить вопрос о возмещении ущерба с государства. Правовым основанием для этого может послужить ст. 15 ГК (общие правила о полном возмещении убытков) и ст. 16.1 ГК (компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления)», – говорит партнер Пепеляев Групп Алексей Коневский.
Почему власти не объявляют ни карантин, ни режим чрезвычайной ситуации, ни чрезвычайное положение? Ответ простой. При их введении государство гарантирует возмещение причинённого гражданам и юридическим лицам вреда.
Новые полномочия
Во исполнение недавних поручений президента был принят Федеральный закон от 01.04.2020 № 98-ФЗ, который содержит регулирование достаточно широкого спектра вопросов (госзакупки, права арендаторов, отсрочка по уплате налогов, проверки предпринимателей, техосмотр и другие). Самый важный из них – предоставление правительству права принимать решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории России либо на ее части. Правительство теперь вправе устанавливать правила поведения граждан в такой обстановке, отложить голосование на выборах и референдумах, объявить мораторий на возбуждение дел о банкротстве на любой срок.
«Конечно, основная задача закона – расширить полномочия правительства для экстренного реагирования на различные чрезвычайные вызовы современной действительности. В частности, на пандемию коронавируса. Закон прямо отнес распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, к чрезвычайной ситуации. Однако, исходя из содержащейся в законе статьи о моратории на возбуждение дел о банкротстве, к его основаниям могут быть отнесены даже изменения курса рубля», – говорит руководитель проектов юркомпании Хренов и партнеры Дмитрий Лобачев.
Закон устанавливает ведущую роль правительства в чрезвычайных ситуациях и делает его центральным органом, принимающим соответствующие решения и координирующим все действия. Это позволит перенести принятие решений ряда вопросов на более оперативный уровень.
Правительство, а также органы исполнительной власти субъектов получили право устанавливать обязательные для граждан и организаций правила поведения при введении режима чрезвычайной ситуации, которые обязаны выполнять. «Разумным является политика расширения полномочий и коррелирующей им ответственности глав регионов. В условиях, когда решения нужно принимать здесь и сейчас, глава каждого субъекта должен иметь возможность действовать самостоятельно и при этом понимать, что он может понести ответственность не за сам факт самостоятельного решения, а за его корректность либо некорректность в условиях общей борьбы с вирусом», – считает Вахтанг Федоров, партнёр, адвокат, руководитель уголовно-правовой практики Art de Lex.
Новые проблемы
По мнению Лобачева, основной проблемой № 98-ФЗ является отсутствие критериев, ограничивающих полномочия правительства. По сути, процесс управления и принятия решений в ситуации повышенной готовности или в чрезвычайной ситуации полностью отдается на откуп исполнительным органам власти. Например, не установлено каких-либо критериев по заболеваниям при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации. Не перечисляются ни конкретные права, которые правительство может ограничивать, ни возможная мера их ограничения. «Возникает серьезный вопрос, насколько легитимна такая передача полномочий без какой-либо конкретизации? Ведь действующая Конституция в ч. 3 ст. 55 предусматривает ограничение прав федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо», – напоминает Лобачев.
«Закон принят быстро, но при этом он довольно сырой, решения половинчатые и слабо проработанные. Нормативная база под некоторыми карантинными решениями, особенно региональными, вообще отсутствовала на дату их принятия, что свидетельствует либо о слабой подготовке правительственных юристов, либо о пренебрежительном отношении чиновников к нормам права», – отмечает управляющий партнер ЮФ Надмитов, Иванов и партнеры Александр Надмитов.