От ратификации до денонсации: европейские конвенции в праве РФ

Подавая заявку на вступление в Совет Европы в 1992 году, Россия стремилась создать единое правовое пространство с западными странами. Процесс затормозился по политическим причинам: из-за конституционного кризиса 1993 года и войны в Чечне. В адрес России выдвинули много требований: разработать законы, соответствующие европейским принципам и стандартам, ратифицировать конвенции и так далее. Среди них были и политические. Например, признать неправильной концепцию деления государств на страны «дальнего» и «ближнего» зарубежья, когда вторые рассматриваются как зона особых интересов.

Тем не менее Россию все равно приняли в Совет Европы в 1996 году. Условия были компромиссные: отмечалось, что правовая система РФ еще страдает «рядом недостатков», но должна стремиться их исполнять. 

Всего по состоянию на 2021-й Россия подписала и ратифицировала почти 70 из 223 договорно-правовых актов Совета Европы. Первые европейские конвенции одобрил еще СССР в 1990–1991 годах, когда не был членом Совета Европы: Конвенцию об охране архитектурного наследия Европы и Европейскую культурную конвенцию. 

Если в 1990-е годы РФ хотела стать частью европейского правового пространства, то в последние годы, наоборот, отдалилась от него. Крупный конфликт случился в 2014 году, когда российскую делегацию в Парламентской ассамблее Совета Европы лишили основных полномочий из-за событий на Украине. Их вернули в полном объеме только пять лет спустя. 

Но после активизации боевых действий в прошлом году Комитет министров Совета Европы на внеочередном заседании принял решение немедленно исключить Россию из Совета Европы. РФ хотела опередить его и выйти сама, но не успела. Это первый подобный прецедент исключения из Совета Европы.

После этого денонсация европейских конвенций в РФ была лишь вопросом времени. 17 января 2023 года президент Владимир Путин внес законопроект № 279220-8. 16 февраля Госдума одобрила прекращение договоров. 

В свете этих событий мы вспомнили основные европейские конвенции и их «российскую» историю.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 

Основополагающую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод ратифицировала Госдума большинством голосов (65,3%) в 1998 году. В конвенции, по сути, два небольших раздела: о правах человека на 17 статей и о порядке действия Европейского суда по правам человека на 32 статьи. Реально действующий механизм защиты прав в ЕСПЧ — то, что выделяет этот документ среди других международных договоров о защите прав человека.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод повлияла на Конституцию России. По свидетельству Анатолия Ковлера, судьи ЕСПЧ с 1998 по 2012 год, участники Конституционного совещания писали раздел прав и свобод граждан с учетом европейской конвенции.

Одно из главных изменений — отмена смертной казни под влиянием протокола № 6 от 1985 года к Европейской конвенции по правам человека, который устанавливал безоговорочный запрет такого вида наказания в мирное время. Российская Конституция 1993 года предусматривает эту меру как исключительную за особо тяжкие преступления против жизни с правом на суд присяжных (п. 2 ст. 20). Как уточняется в основном законе страны, это верно «вплоть до отмены» смертной казни, то есть положение переходное. Протокол № 6 в России так и не ратифицировали, но и смертную казнь перестали применять с 1996 года, когда РФ вошла в Совет Европы. Мораторий на нее установили двумя решениями Конституционного суда 1999 и 2000 годов. 

Кроме того, Россия привела в соответствие с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод другие законы, например УК и УПК. Так, право ареста от прокуроров перешло к судьям (это предусматривает п. 3 ст. 5 Конвенции), которые должны обосновывать решение отправить человека в СИЗО (cт. 108 УПК). 

Правда, как показывает судебная статистика, практика не соответствует духу Конвенции: судьи заключают обвиняемых под стражу в 89% случаев (в 87 905 делах из 98 034, по данным Суддепа за 2021 год). 

А в 2022 году начались обсуждения идеи, чтобы вернуться к смертной казни. Об этом заявил бывший президент РФ Дмитрий Медведев. Некоторые граждане тоже поддерживают эту идею: опрос Фонда общественного мнения показал, что 69% выступают за применение высшей меры. Как заявил в феврале 2022 года зампред комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Юрий Синельщиков, сейчас нет юридических препятствий назначать смертную казнь.

В то же время глава КС Валерий Зорькин в июне 2022 года заверил, что в «неправовой международной реальности» надо сохранить достижения западной культуры, среди которых выделил и гуманизацию законодательства.

Участие России в Совете Европы и ее конвенции значительно повлияли на правовую систему РФ, говорит юрист Григорий Вайпан, специалист по конституционному праву. По его словам, в основном это происходило благодаря знаковым решениям ЕСПЧ по таким базовым проблемам, как условия содержания в тюрьмах, пытки, неисполнение судебных решений. Российский КС тоже нередко ссылался на европейские конвенции, указывает Вайпан.

Мы собрали с помощью Caselook статистику, насколько часто КС в своих актах ссылался на Конвенцию прав человека. Оказалось, что число таких упоминаний невелико, более того, оно только падало в последние годы: в 2018-м их было 125, а в 2021-м — всего лишь 64.

Взаимодействие по уголовным вопросам

К важным правовым актам в этой сфере относятся три Европейских конвенции: о выдаче 1957 года, о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года и о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 года. Так, вторая из них позволяет запрашивать поручения, если нужны показания свидетелей, вещественные доказательства, материалы или документы, дает возможность вручать судебные повестки и постановления.

Глобально выход из этих конвенций не должен повлиять на международное сотрудничество в уголовной сфере, поскольку оно также гарантируется двусторонними договорами, которые заключены у России с большинством стран, говорит Андрей Гривцова, адвокат, старший партнер ZKS

Кроме того, заменой договоров может стать международный принцип взаимности, который действует наряду с международными договорами (закреплен в ч. 1 ст. 457 УПК). Правда, в международном праве нет единого взгляда на принцип взаимности, он зависит от субъективного желания государств взаимодействовать друг с другом, учитывая политический фактор. 

Словом, соглашения и принцип взаимности — одно, а на практике другое.

Как уточняет Гривцов, это скорее вопрос не выхода России из конвенций, а общего отношения к РФ с учетом внешнеполитических процессов.

Европейская хартия местного самоуправления

Договор 1985 года, который РФ ратифицировала в 1998-м, базируется на принципе, что органы местного самоуправления — основа демократического строя, и гарантирует гражданам реальную и непосредственную возможность участвовать в госделах. Это поддерживает и Конституция, которая провозглашает: с помощью местного самоуправления население самостоятельно решает вопросы местного значения (ст. 130). Например, о владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью.

В 2003 году Россия начала реформу местного самоуправления на основе этих и других положений Европейской хартии о самоуправлении. Но на практике даже не приблизилась к базовым требованиям международного акта, писал главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения Евгений Бухвальд. Он объяснял это ограниченностью местных доходов и ничтожной долей региональных налогов.

Вместе с тем ориентация на хартию о местном самоуправлении служила определенным фактором, сдерживающим от полного подчинения местного самоуправления государству, отмечает Алебастрова. Хартия гарантирует самостоятельность местного самоуправления, а нынешнее российское законодательство, напротив, полностью его встраивает в вертикаль власти, поясняет Вайпан. На это указывают и поправки к Конституции 2020 года, которые объединили органы местного самоуправления и госвласти в единую систему публичной власти (ч. 3 ст. 132 Конституции). Ту же тенденцию иллюстрирует и отмена прямых выборов мэров: в январе 2023 года этот процесс начался в последнем городе-миллионнике, где они оставались, — Новосибирске. По состоянию на 2019 год прямые выборы мэров сохранялись лишь в семи областных и нескольких районных центрах. 

Денонсация Европейской хартии может стать еще одним шагом к уничтожению последних элементов местного самоуправления, которые еще есть в России. 

Что будет дальше

Конституция предусматривает верховенство норм международных договоров над российскими законами (ч. 4 ст. 15). Но не перед Основным законом страны, что делало этот приоритет несколько двусмысленным, подчеркивает Алебастрова. По ее словам, этим и воспользовались авторы поправок к Конституции 2020 года. Согласно одной из них, власти РФ могут не исполнять решения межгосударственных органов, которые противоречат Конституции (ст. 79). Еще КС дали право разрешать не исполнять решение иностранного или международного суда, налагающего обязанности на РФ, если КС придет к выводу, что это противоречит основам публичного правопорядка РФ (подп. «б» п. 5.1 ст. 125 Конституции). 

Впрочем, Россия выборочно нарушала решения ЕСПЧ на основе конвенций и раньше. Например, Конституционный суд в 2017-м разрешил властям РФ не исполнять решение о выплате €1,8 млрд компенсации в деле ЮКОСа. А в 2016-м КС подтвердил абсолютный запрет заключенным голосовать вопреки акту Страсбургского суда по делу Ангчугова и Гладкова.

Все планируемые к денонсации конвенции значимы, поскольку более или менее успешно создавали вектор развития российской правовой системы, который можно охарактеризовать как гуманистический, говорит Алебастрова. Останется ли правовая система прежней, учитывая, что во многих законах РФ закреплены аналогичные права, что и в европейских конвенциях? Достаточно ли Конституции для правовой защищенности человека в нашей стране? Да, в ней есть немало положений, на которые можно опереться законодателю, правоприменителю и судам для защиты прав человека, уверяет Алебастрова. Но интерпретация конституционных норм находится в руках государства, которое в любые времена стремилось ограничить свободы и права человека. Обязательства, которые на себя берет государство, заключая международные договоры — важный элемент механизма защиты прав человека в цивилизованном мире, заключает профессор.