Законодательный «апгрейд» или обходной маневр: почему поправке о вейпах нужна экспертиза
Законопроект № 1024775-8 правительство внесло в Госдуму осенью 2025 года. В первом чтении его приняли 19 ноября. Проект вводит лицензии на закупку, хранение и поставку табачной и никотинсодержащей продукции, на ее розничную и развозную торговлю. По этой модели бизнес сохраняет право продавать такую продукцию, если получит лицензию и выполнит обязательные требования. Розничному продавцу понадобится отдельное разрешение на каждый торговый объект. Регионы, в свою очередь, смогут устанавливать дополнительные требования к местам продажи.
Ко второму чтению правительство предложило добавить в проект другую меру: с 1 марта 2027 года по 1 марта 2032 года субъекты смогут запрещать розничную продажу электронных систем доставки никотина (ЭСДН) и жидкостей для них. Комитет Госдумы по экономической политике 14 мая рекомендовал принять законопроект во втором чтении. Минфин объяснял эту меру защитой здоровья населения и сообщал, что правительство прорабатывает ее как пятилетний эксперимент. По итогам региональных ограничений власти смогут решить, нужен ли аналогичный запрет на федеральном уровне.
При этом вводить запрет смогут все регионы, а не один или несколько заранее выбранных субъектов. Объединение потребителей России попросило провести комплексную экспертизу поправки и публично обсудить ее с потребительскими объединениями. Организация считает, что если власти хотят проверить эффект запрета, то эксперимент следует ограничить одним регионом и выработать критерии оценки. Кроме того, для такого эксперимента важно заранее определить показатели эффективности, порядок мониторинга и способ сравнить результаты в регионах с запретом и без него. Без этих условий пятилетний срок сам по себе не показывает, позволит ли мера сократить потребление и нелегальный оборот. Еще нужно обосновать, почему под запрет подпадут только ЭСДН, тогда как сигареты и изделия с нагреваемым табаком останутся в продаже, и оценить, по какой причине для контроля рынка недостаточно уже действующих ограничений, маркировки и прослеживаемости продукции.
Меняет ли поправка концепцию законопроектаПервоначально проект предлагал контролировать легальный рынок через лицензирование. Поправка дает регионам право полностью закрыть розничную продажу отдельной категории товаров. Юристы считают, что это может изменить саму модель регулирования: вместо допуска на рынок при соблюдении требований проект предусматривает возможность полностью вывести ЭСДН из законной розницы в отдельных субъектах.
Адвокат, управляющий партнер МКА «Рубикон» Виктория Шевцова считает, что поправка может выйти за рамки первоначальной концепции проекта. Лицензирование устанавливает правила допуска участников на рынок, а право регионов полностью запрещать продажи смещает акцент с регулирования на ограничение оборота на его прекращение, отмечает она.
Такое кардинальное изменение концепции законопроекта на стадии второго чтения вызывает серьезные вопросы относительно соблюдения установленных процедур нормотворчества. В соответствии с регламентом Государственной думы и сложившейся правоприменительной практикой, существенная трансформация предмета регулирования законопроекта без предварительного обсуждения и оценки последствий недопустима. Это напрямую подрывает принципы правовой определенности, предсказуемости регулирования и стабильности законодательства, которые являются основополагающими для формирования благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата.
Виктория Шевцова, управляющий партнер МКА «Рубикон»Юрист «Регионсервис» Екатерина Меркулова также считает, что поправка меняет исходную модель регулирования. «Учитывая популярность такой никотиносодержащей продукции, как электронная система доставки никотина, запрет целой товарной категории на уровне регионов — это не корректировка административных процедур, а принудительное прекращение бизнеса», — подчеркивает эксперт.
Управляющий партнер Artegra Денис Лим указывает на другое противоречие: первоначально проект был направлен на борьбу с нелегальной торговлей, тогда как полный запрет может вытеснить в теневой сектор продукцию, которая сейчас продается законно. По его мнению, контроль рынка достигается через регулирование легального оборота, а не через его прекращение.
Вопрос имеет значение и для процедуры принятия проекта. Конституционный суд разбирал и пределы поправок ко второму чтению в Постановлении от 10.04.2025 № 16-П. Он указал: в первом чтении депутаты обсуждают концепцию законопроекта, а на следующих стадиях не должны менять ее через поправки. Иначе в законе могут появиться принципиально новые решения без полноценного обсуждения. При этом КС не приравнивает к нарушению любую значимую поправку — важно, остается ли она в рамках предмета регулирования проекта.
Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) позволяет заранее определить расходы бизнеса, проверить последствия новых требований и сравнить предложенную меру с альтернативами. До 2017 года правила проведения ОРВ отдельно регулировали оценку проектов поправок к федеральным законопроектам. Позднее этот раздел утратил силу. Сейчас правила позволяют оценить проект федерального закона после того, как Госдума примет его во втором чтении. В таком случае Минэкономразвития проводит публичное обсуждение, которое длится не менее семи рабочих дней, а затем готовит заключение.
Но такая процедура не гарантирует обсуждение самой поправки до голосования за нее. В результате рынок может обсуждать проект о лицензировании, а ко второму чтению получить норму, которая позволяет регионам полностью закрыть продажи ЭСДН. Шевцова считает, что из-за масштаба последствий такую меру нужно отдельно анализировать с участниками рынка.
Адвокат, руководитель практики экологического права МКА «Рубикон» Алена Глаголева отмечает, что оценка нужна не только из-за потенциальных расходов бизнеса. При региональных запретах часть продаж может уйти в нелегальный сектор, а значит, государству станет сложнее контролировать обращение с отходами от ЭСДН, включая аккумуляторы и химические компоненты. По ее мнению, без комплексной оценки поправка может привести к эффекту, обратному заявленной цели: легальный и контролируемый оборот сократится, а теневой рынок и экологические риски вырастут.
Региональный запрет затрагивает принцип единства экономического пространства. Статья 8 Конституции гарантирует свободное перемещение товаров, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Статья 74 запрещает устанавливать внутри страны препятствия для перемещения товаров, но разрешает ограничения, которые федеральный закон вводит, в частности, для защиты жизни и здоровья людей. Поэтому вопрос состоит не в том, вправе ли государство ограничивать оборот опасной для здоровья продукции, а в том, насколько обоснована именно региональная модель: один субъект сможет полностью запретить продажу ЭСДН, а соседний — сохранить ее.
Кроме того, оборот никотинсодержащей продукции уже регулирует единый федеральный режим, установленный ФЗ № 203. Поправка позволит отдельным субъектам вывести ЭСДН из легальной розничной продажи, хотя на федеральном уровне эта продукция остается разрешенной к обороту при соблюдении обязательных требований.
Ограничения перемещения товаров могут вводиться только федеральным законом и только в определенных публичных интересах. Наделение регионов правом вводить запрет на продажу электронных систем доставки никотина, по сути, создает «лоскутное» регулирование.
Екатерина Меркулова, юрист «Регионсервис»Если один регион запретит розничный оборот ЭСДН, а соседний нет, легальный товар нельзя будет законно продать потребителю на территории субъекта с запретом, отмечает она. По мнению Меркуловой, это приведет к дроблению внутреннего рынка и позволит регионам запрещать продажу товара, который на федеральном уровне остается разрешенным к обороту.
Адвокат, управляющий партнер юридической группы «КузьминоваVправе» Татьяна Кузьминова также указывает на риски для свободы экономической деятельности, единства экономического пространства и конкуренции. При этом она считает, что правовую оценку нельзя строить только на интересах бизнеса: инициатива связана с защитой здоровья граждан, прежде всего несовершеннолетних. По ее мнению, региональные ограничения можно встроить в законопроект, но для этого нужна комплексная правовая конструкция, которая согласует новую норму с антимонопольными требованиями и законодательством об охране здоровья граждан.
Некоторые субъекты начали вводить ограничения до принятия федеральной поправки. В Пермском крае с 1 марта запретили розничную продажу ЭСДН, жидкостей для них и устройств для нагревания табака. Позднее региональные депутаты ввели штрафы за хранение никотинсодержащей продукции. В Нижегородской области власти предложили розничным точкам добровольно отказаться от продажи ЭСДН, и из 1900 объектов около 600 согласились прекратить продажи. Власти Вологодской области также сообщали о закрытии сотен вейп-шопов.
Против региональных запретов выступили предпринимательские и потребительские объединения. «Опора России» попросила президента поручить Госдуме и правительству исключить поправку из законопроекта. Организация считает, что разные правила в регионах сделают работу бизнеса непрозрачной, приведут к закрытию легальных точек и расширят нелегальный рынок ЭСДН. Ранее «Опора России» обращалась по этому вопросу к первому вице-премьеру Денису Мантурову. В письме организация оценивала российский рынок ЭСДН и жидкостей в 200–300 млрд руб. и указывала, что в отрасли работает до 150 000 торговых точек. По ее мнению, полный запрет создаст риск контрабанды в рамках ЕАЭС, роста контрафакта и потери доходов у бизнеса и бюджета.
Объединение потребителей России также предупредило об уходе спроса в теневой сектор. В обращении организация сослалась на данные АНО «ННЦК»: за сентябрь — ноябрь 2024 года доля незаконного оборота никотинсодержащей продукции по всем каналам продаж составляла 65,8%, а в сегменте жидкостей — 86,2%. Авторы письма считают, что запрет не устранит спрос — потребители будут ездить в соседние регионы, покупать в интернете и нелегальных точках торговли. Организация также указала, что именно теневой рынок создает наибольшие риски для несовершеннолетних, поскольку нелегальные продавцы не проверяют возраст покупателей и не соблюдают требования к продукции.
Эксперты выделяют два основных риска для легального рынка: переток спроса в теневой сектор и потерю вложений бизнеса в работу по новым правилам. Шевцова отмечает, что предприниматели уже инвестируют в маркировку, прослеживаемость продукции и подготовку к лицензированию, но после регионального запрета эти расходы могут оказаться бессмысленными.
Лим считает, что разные правила в соседних регионах создадут условия для серого оборота: потребители смогут покупать ЭСДН там, где они разрешены, а затем продукция будет попадать в субъект с запретом вне легального рынка.
В отсутствие контроля перемещения товара эффективность борьбы с нелегальной торговлей под большим вопросом. Более того, теневой рынок создает риски повышения доли контрафактной или недоброкачественной продукции. Что, опять же, противоречит изначальным целям законопроекта.
Денис Лим, управляющий партнер ArtegraОтдельный риск, по словам Лима, возникает для небольших специализированных магазинов. Переходный период позволит им распродать закупленные ЭСДН, но не гарантирует, что они смогут перейти на другой ассортимент. Для таких точек запрет может означать закрытие бизнеса. Лим также считает, что ограничение не обязательно сократит потребление никотина: часть покупателей ЭСДН может перейти на сигареты, вред которых он оценивает как неоспоримый и, возможно, даже более высокий.
Меркулова предлагает вместо полного запрета рассмотреть более точечные меры: усилить требования к местам продажи, увеличить расстояние до социальных объектов и предусмотреть достаточный переходный период. При этом она поддерживает саму цель ограничить продажу и потребление ЭСДН, но считает региональный запрет несбалансированным инструментом, поскольку он создает риски для легального бизнеса, которые можно снизить через адресные ограничения.