На круглом столе "Проблемы исполнения полицией норм региональных КоАПов" представители субъектов РФ возмущались не только тем, что МВД требует дополнительных средств, но и нежеланием полиции работать по "местным" административным составам. Полицейские же заявляли, что охрана правопорядка – это тоже товар и отказывались брать на себя несвойственные ведомству функции. Чтобы решить проблему, предложили поменять КоАП РФ.
В начале заседания 25 сентября депутат Рафаэль Марданшин, координатор единороссовского проекта "Комфортная правовая среда", в рамках которого и проходил круглый стол, рассказал о сути проблемы. После реформы органов МВД полиция целиком и полностью стала федеральной структурой с финансированием из госбюджета. Соответственно, на сотрудников органов были возложены полномочия пресекать нарушения федерального законодательства. Однако по старинке именно полицейские выписывали штрафы и за нарушения норм региональных КоАП. Так продолжалось до прошлого лета. 22 июля 2014 года начали действовать поправки в КоАП РФ. Его ст. 28.3 в новой редакции запретила сотрудникам полиции составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере общественного порядка и общественной безопасности, ответственность за которые установлена законом субъекта РФ, без наличия соответствующего соглашения между МВД и регионом. Прошло больше года, но ни одно такое соглашения не заключили. По словам Марданшина, регионы считают, что полиция должна, как и раньше, выполнять эту работу безвозмездно, а МВД настаивает на субвенциях от субъектов РФ в федеральный бюджет, рассчитанных по созданной ведомством методике. Все это привело к тому, что защита прав граждан не обеспечивается, а нарушители региональных КоАП уходят от ответственности.
Пути решения
Марданшин рассказал, что после анализа приблизительно 25 КоАП регионов были выявлены семь составов, которые встречаются почти во всех. Он предложил внести их в Кодекс об административных правонарушениях РФ, новую редакцию которого сейчас готовит комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству. В список попали статьи:
- попрошайничество и приставание к гражданам;
- нарушение правил содержания и выгула домашних животных;
- нарушение тишины и покоя граждан в ночное время;
- нарушение правил охраны жизни людей на воде;
- несоблюдение установленных требований к обеспечению мер по предупреждению причинения вреда здоровью несовершеннолетних, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию;
- нарушение общественного порядка при проведении массовых и спортивных мероприятий;
- торговля в неустановленных местах.
Глава указанного выше комитета Владимир Плигин подтвердил, что новая редакция КоАП уже практически завершена. "Материал почти закончен, но он очень объемный, и сейчас мы занимаемся внутренним структурированием", – пояснил он. Депутат не отрицает возможность внесения в кодекс предложенных поправок "после вынесения на первое чтение, а возможно, и раньше". Он сказал, что заключение соглашений между МВД и регионами казалось методом решения проблемы, "но поскольку обращения по этим вопросам возникают, права граждан нарушаются". Особенно часто, по его словам, жалуются на шум в темное время суток. "Граждан проблемы всех этих взаимоотношений [между регионами и МВД] волнуют в последнюю очередь, их волнует, что они не могут спать и как с этим бороться, поэтому будем искать формулу взаимопонимания", – добавил Плигин.
Дмитрий Вяткин, заместитель Плигина, добавил, что при возможном переносе "региональных" статей в новый КоАП важно не пропустить вопрос о том, какими нормами федерального законодательства они регулируются, чтобы не возникло путаницы. Возможно, из-за этого придется вносить поправки не только в КоАП, но и в другие законодательные акты. Он считает, что некоторые составы все же должны остаться на откуп регионам. Например, действующие сейчас в РФ правила содержания и выгула домашних животных приняты еще в 80-х годах. "Нам необходимо признать их устаревшими, что, думаю, будет сделано в новом КоАП, и тогда регионы смогут формулировать их у себя самостоятельно", – сказал Вяткин.
Ирина Рукавишникова, зампредседателя законодательного собрания Ростовской области, предложила работать по старой схеме, исключив из КоАП РФ спорный пункт о необходимости заключения соглашений между регионами и МВД.
Еще одно решение, не новое, но основательно подзабытое, предложил Владимир Радченко, заместитель председателя Верховного суда РФ в отставке. Он отметил, что разделяет позицию представителей МВД, говорящих о том, что сотрудники полиции могут работать только в пределах законодательно установленных полномочий. "Если полицейский составит документ с нарушениями, вряд ли он устоит в суде", – добавил Радченко. Судья в отставке вспомнил о практике, которая действовала в 60-х годах прошлого века. Тогда о нарушениях, вроде шума по ночам или не там выброшенного мусора сообщали сотрудники домоуправлений, а взыскания накладывали административные комиссии, в состав которых входили и участковые. Радченко предложил создать такие комиссии в регионах, наделив их инспекторов правом составления протоколов, а за полицией оставить лишь их силовую поддержку. "Делегировать полномочия регионов федералам – не только не с руки, но и как-то неконституционно", – отметил он.
Мнения регионов
В круглом столе приняли участие представители семи субъектов РФ, все они говорили о том, что сотрудники полиции не отказываются выезжать на вызовы, связанные, например, с тем, что соседи шумят по ночам. Но наказать нарушителей, увы, не могут. Роман Кавинов, председатель комитета по вопросам государственного устройства, правопорядка и местного самоуправления заксобрания Владимирской области, который был одним из инициаторов проведения круглого стола, добавил, что неверно ставить вопрос работы полиции в зависимость от регионального бюджета. Одни субъекты РФ платить готовы, но проблемы могут возникнуть у дотационных регионов.
Кроме того, он отметил возникновение конкуренции норм права. С одной стороны, существует принятый в 1999 году ФЗ № 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", который разрешает органам власти регионов передавать часть своих полномочий федералам, по согласованию с ними. С другой – в законе "О полиции" от 2011 года указано, что ее деятельность финансируется из федерального бюджета, а регионы могут принимать участив в финансировании только в соответствии с бюджетным законодательством РФ (в виде субвенций в государственную казну на материально-технические средства). "Одно и то же общественное отношение подпадает под обе нормы права, и правоприменитель должен выбрать одну", – пояснил он.
Ирина Рукавишникова критиковала информационное письмо МВД, которое ведомство разослало по регионам. В нем приводилась методика расчета субвенций, а также те статьи региональных КоАП, нарушения по которым сотрудники ведомства готовы пресекать за дополнительную плату. Частично этот список совпадает с теми составами, которые предложено внести в федеральный КоАП, поскольку также составлен путем анализа региональных кодексов. Среди них:
- навязчивое обращение к гражданам с целью попрошайничества, гадания;
- игра в азартные игры в общественных местах;
- нарушение правил проведения культурно-зрелищных и спортивных мероприятий;
- допуск несовершеннолетних в развлекательные заведения в ночное время; нахождение несовершеннолетних на улицах без сопровождения;
- нанесение надписей, рисунков в общественных местах;
- выгул собак без поводков и (или) намордников;
- сбыт алкоголя домашней выработки.
"Граффити редко являются нарушениями общественного порядка, чаще они украшают непрезентабельные здания, – озвучила свое мнение Рукавишникова. – А вот ответственность за выгул собак без намордника – это слишком "узкая" норма. На сельских территориях коровы, например, переходят улицы, что тоже создает угрозу безопасности. Кто в таком случае должен составлять протоколы за выпас скота в неустановленных местах?" Недовольна она была и тем, что из списка исключены статьи, предполагающие ответственность за парковку автомобилей на газонах и детских площадках и выбрасывание мусора на дорогу. Еще одним поводом для претензий стало то, что на региональном уровне полиция категорически отказывается следить, например, за незаконной вырубкой леса, тогда как подобные нарушения федерального законодательства ее сотрудники пресекают. По мнению Рукавишниковой, заключение с МВД соглашения на платной основе возможно лишь в том случае, если определять список составов в нем будет позволено регионам. С этим согласилась Оксана Халак, член молодежной Думы при заксобрании Владимирской области. "При заключении соглашений необходимо учитывать специфику региона, поскольку в каждом из них свои актуальные проблемы", – прокомментировала она.
Мнения МВД
Представители МВД отметили, что за год к ним поступили проекты соглашений из 53 субъектов РФ, 46 из них были возвращены "отправителям", 15 – не по одному разу. Остальные находятся в работе, например, соглашения от Белгородской и Смоленской областей уже направлены на правовую экспертизу.
Комментируя выступление Рукавишниковой, Юрий Валяев, начальник Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ МВД России, категорично заявил, что часть составов, которые регионы предлагают включить в соглашение, однозначно не относятся к сфере охраны общественного порядка и безопасности. В списке таких предложений: принятие решения без учета мнения населения, пробивание лунок на ледовых переправах, нарушение правил транспортировки и содержания лошадей, безбилетный проезд и так далее.
"Сегодня признано, что правоохрана – это продукт, а каждый продукт имеет цену", – отметил представитель полицейского ведомства. Он рассказал, что за последние 10 лет именно "административная" нагрузка на органы внутренних дел существенно возросла: с 15 до 30 млн нарушений и с 9 до 13 млн сообщений о них ежегодно. При этом количество сотрудников с момента начала реформы МВД сократилось почти на 327 000 человек. "Поэтому сейчас мы против каждого состава, который может отяготить существующую нагрузку", – заявил Валяев.
Он сказал, что "возможно, соглашения не будут нужны", если самые распространенные составы региональных КоАП действительно будут включены в федеральное законодательство. Но пока этого не произошло, ведомство будет четко отстаивать свою позицию. "Расходы на бумагу и оргтехнику, которые мы предлагаем возмещать, не так уж и велики для субъектов, и мы от этой помощи не откажемся", – четко обозначил свою позицию представитель МВД.
Дмитрий Газизов, начальник Административно-правового ДПД МВД России, в своем выступлении говорил о том, что сотрудники МВД при выполнении своих обязанностей не могут нарушать закон, выходя за рамки установленных полномочий. Для составления протоколов по ряду нарушений (о чем просят регионы) нужно обладать контрольными полномочиями в какой-либо сфере, а у полиции их нет. При этом, по его мнению, МВД и так перегружено несвойственными ему функциями.
Кроме того, он обратил внимание на то, что в ряде субъектов законодательно не закреплено, кто именно должен следить за исполнением положений региональных КоАП. "Как можно передать нам функции, которых фактически не существует?" – интересовался полицейский.
Что такое "общественная безопасность"?
Собравшиеся сошлись еще и на том, что в законодательстве РФ отсутствует четкое разъяснение понятия "общественный порядок" и "общественная безопасность". Между тем именно на их защиту должна быть направлена деятельность полиции по "региональным административным" статьям.
Рукавишникова отметила, что это сильно мешает регионам определить, какие статьи местных КоАП можно передать полиции, а какие нет. "Соглашусь, что в ряде случаев предложенные субъектами правонарушения не посягают на порядок и безопасность, но нет нормативного федерального акта, который бы конкретизировал эти понятия, – прокомментировала Оксана Халак. – Решение проблемы – их дефиниция на федеральном уровне".
Вадим Гайдов, замначальника ГУОООП МВД, сказал, что за 40 лет его работы в органах все время всплывали вопросы по поводу того, что такое общественный порядок и общественная безопасность. Однако он не считает, что эти понятия нужно объяснять отдельно. "Зная законодательство, несложно сделать выводы, что это такое", – считает он.
Игорь Судец, соруководитель проекта "Комфортная правовая среда", в конце заседания задал представителям МВД провокационный вопрос относительно цены их услуг для регионов. По неофициальной информации, за одну статью просят порядка 2 млн руб. "Сообразны ли эти цифры затратам?" – интересовало его. Полицейских такие цифры возмутили. Гайдов ответил, что они в разы меньше – порядка 500000–600000 руб., а общие затраты регионов на весь список статей не превышают 10 млн руб.
Когда началось обсуждение цен, Марданшин решил остановить дискуссию. По его мнению, наиболее подходящий выход из положения – перенос в КоАП РФ статей региональных кодексов, "с учетом предложений субъектов". Однако, по его мнению, этим решение проблемы не исчерпывается. Остается открытым вопрос о загруженности полиции несвойственными ей функциями. "Но с чего-то нужно начинать", – отметил депутат, закрывая заседание.
