Право многолетней мерзлоты: новый этап регулирования в условиях климатических рисков
ФЗ № 297 от 10.07.2023 внес изменения в ст.1 ФЗ № 7 от 10.01.2002 «Об охране окружающей среды», закрепив определения в области состояния многолетней (вечной) мерзлоты. Теперь в законе закреплено, что многолетняя мерзлота представляет собой совокупность вечномерзлых грунтов, то есть пород, в которых вода в порах и трещинах находится в замерзшем состоянии в течение длительного времени. Эти грунты обладают особыми физико-геологическими свойствами — низкой теплопроводностью, высокой льдистостью и нестабильностью при оттаивании.
Закон определяет также связанные категории:
состояние многолетней (вечной) мерзлоты — совокупность характеристик вечномерзлых грунтов, по которым оценивается их стабильность, температура, глубина промерзания и степень обводненности;деградация вечномерзлого грунта — процесс постепенного оттаивания, сопровождающийся повышением среднегодовой температуры, проседанием верхних слоёв и изменением структуры почвы;государственный фоновый мониторинг состояния многолетней (вечной) мерзлоты — долгосрочные наблюдения за изменениями мерзлоты, позволяющие выявлять тенденции деградации и прогнозировать экологические последствия.Таким образом, под многолетней (вечной) мерзлотой понимается не просто промерзшая земля, а сложная геокриологическая система, от состояния которой напрямую зависят устойчивость инфраструктуры, экосистемы и климатические процессы в северных и арктических регионах России.
Почему исследования многолетней (вечной) мерзлоты становятся актуальными
◉ Последствия изменения климата
Россия в 2019 году (Постановление Правительства от 21.09.2019 № 1228) приняла Парижское соглашение 2015 года, предусматривающее, помимо удержания прироста средней температуры намного ниже 2°C сверх доиндустриальных уровней, повышение адаптационных способностей и сопротивляемости к неблагоприятным последствиям изменения климата.
◉ Природно-климатические характеристики России
Согласно ФЗ № 193 от 13.07.2020 «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне», четыре субъекта РФ полностью и шесть частично относятся к Арктической зоне России. По Постановлению Правительства от 16.11.2021 № 1946, свыше семнадцати субъектов России приравнены к районам Крайнего Севера. Распространение многолетнемерзлых грунтов свойственно практически 65% территории современной России.
◉ Создание Государственной системы фонового мониторинга состояния многолетней (вечной) мерзлоты
2023 год — создание первых 20-ти наблюдательных пунктов. До конца 2026 года планируется построить еще 140 пунктов. Показания передаются в Центр мониторинга мерзлоты, созданного при Арктическом и Антарктическом научно-исследовательском институте (ААНИИ). Задача – беспрерывное получение актуальной информации о состоянии многолетнемерзлых грунтов, динамике негативных процессов с последующей передачей сведений в соответствующие уполномоченные органы государственной власти.
Последствия таяния многолетней (вечной) мерзлоты охватывают самые разные аспекты жизни государства и общества.
Подтопление населенных пунктов, затопление сельскохозяйственных земель и лесов. Пример — потопы, произошедшие весной 2024 года, затронувшие свыше 30 регионов Севера и Дальнего Востока России.Высвобождение вирусов, бактерий и патогенов, содержащихся в толщах многолетнемерзлых грунтов, остававшихся тысячелетиями в состоянии гибернации. Предположительно, зарегистрированная в 2016 году вспышка сибирской язвы на полуострове Ямал опосредована эпизодами экстремально высоких температур. Опасность представляет разрушение СЯЗ (сибиреязвенные захоронения), широко распространенные на территории Севера России.Утрата территорий, предназначенных для традиционного природопользования, осуществляемого коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока России. Высвобождение значительного количества термогенного метана в атмосферный воздух. Получается замкнутый цикл эмиссии парниковых газов, оказывающих дестабилизирующее воздействие на климатические процессы, ускоряющие таяние многолетнемерзлых грунтов.Снижение биоразнообразия. Деградация экосистем способна привести к потере привычных условий существования объектов животного мира, особенно эндемичных представителей.Негативные естественные последствия таяния многолетней (вечной) мерзлоты способны привести к правовым, социальным и экономическим проблемам:
Повсеместное разрушение объектов ключевой инфраструктуры, включая объекты здравоохранения и энергетики. Нарастающее таяние многолетней (вечной) мерзлоты способно привести к выбыванию порядка 80% объектов здравоохранения, расположенных в зонах распространения, из системы здравоохранения.Серьезный экономический ущерб. Предварительная оценка составляет порядка 2% ВРП субъектов Севера России или около 5-7 трлн. руб.на период до 2050 года.Нивелирование предварительных итогов экономической составляющей арктической политики России. Создание портовой инфраструктуры Северного морского пути, ГОК, промышленных центров и современных городских агломераций может стать попросту невозможным и нерентабельным.Ландшафтные изменения как признак деградации экосистем. Благоприятность окружающей среды, как основное конституционное право (ст. 42 Конституции) основывается на качественном понимании, обеспечивающем устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Устойчивость функционирования естественных экологических систем, даже при соблюдении устанавливаемых нормативов качества окружающей среды, несомненно окажется нарушена.Распространение термокарстовых озер. Согласно ст. 8 Водного кодекса, водные объекты, за исключением в отдельных ситуациях прудов и обводненных карьеров, находятся в федеральной собственности. Каковы правовые последствия образования подобных водных объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности субъектов России, муниципальной или частной собственности?Попытки подготовки законопроектов, направленных на охрану многолетней (вечной) мерзлоты
◉ Законопроект, подготовленный Парламентской Ассоциацией «Дальний Восток и Забайкалье», 2017 год
ПлюсыНедостаткиПопытка законодательного регулирования отношений, направленных на поддержание качественного состояния многолетнемерзлых грунтов.Закрепление принципов государственного управления.Конкретизация полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.Установление нормативов состояния многолетней (вечной) мерзлоты и плана уменьшения уровня воздействия на ее состояние.Мероприятия по защите населения при изменении состояния многолетней (вечной) мерзлоты, угрожающего жизни и здоровью людей.Сложность определения предмета правового регулирования.Отсутствие новизны принципов как ошибка юридической техники.Закрепление института «рационального использования» многолетней (вечной) мерзлоты. Мерзлота — агрегатное состояние отдельных компонентов природной среды (почвы, недра). Сама по себе мерзлота — не природный ресурс, ее невозможно использовать.◉ Законопроект, подготовленный Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), 2015-2016 года
ПлюсыНедостаткиПопытка законодательного регулирования отношений, направленных на поддержание качественного состояния многолетнемерзлых грунтов.Закрепление принципов государственного управления.Конкретизация полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.Закрепление основных определений, используемых в Законе.Мероприятия по защите населения при изменении состояния многолетней (вечной) мерзлоты, угрожающего жизни и здоровью людей.Сложность определения предмета правового регулирования.Отсутствие новизны принципов как ошибка юридической техники.Отсутствие научного всеобъемлющего подхода к закреплению базового понятия многолетней (вечной) мерзлоты.◉ Законопроект, подготовленный Восточным центром государственного планирования, 2025 год
ПлюсыНедостаткиЗакрепление основных определений, используемых в Законе.Проработанный порядок получения, накопления и обращения с информацией о состоянии многолетней (вечной) мерзлоты.Проработка порядка организации и осуществления мониторинга (фонового и геотехнического).Сложность определения предмета правового регулирования.Недостаточно проработаны и конкретизированы полномочия органов государственной власти.Позитивный региональный опыт:
Закон Республики Саха (Якутия) от 22.05.2018 № 1571-V «Об охране многолетней (вечной) мерзлоты в Республике Саха (Якутия)».Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 22.12.2023 № 105-ЗАО «О многолетней (вечной) мерзлоте в ЯНАО».Поправки в закон «Об охране окружающей среды», связанные с созданием системы фонового мониторинга многолетней (вечной) мерзлоты — верный, но исключительно первый шаг в направлении адаптации России к климатическим изменениям. Для сохранения качественного состояния многолетней (вечной) мерзлоты важно продолжать дальнейшее законодательное регулирование рассматриваемых отношений, способном обеспечить нормальное функционирование развивающейся инфраструктуры России, особенно в арктическом макрорегионе.
Отражение в отечественной правовой системе проблематики деградации многолетней (вечной) мерзлоты началось с включения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» соответствующих определений, носящих, однако, спорный характер.
Во-первых, несмотря на существующее продолжительное время примеры законодательного регулирования подобных отношений отдельными региональными нормативными правовыми актами, продолжает отсутствовать объединяющее системообразующее определение многолетней (вечной) мерзлоты, основывающееся на научных исследовательских данных.
Во-вторых, имеющееся определение «состояние многолетней мерзлоты» предполагает наличие критериев подобного состояния, предположительно получаемых в результате осуществления фонового мониторинга многолетней (вечной) мерзлоты.
Проблема заключается в необходимости проработки нормативов качества многолетней (вечной) мерзлоты и установления нормативов (пределов) антропогенного воздействия на нее, способного своевременно пресечь нарушения экологического законодательства и предотвратить негативные последствия таяния многолетнемерзлых пород.