Счетная палата подготовила обзор закупок государства и госкомпаний за минувший год. Вывод не утешителен: предприятия не соблюдают даже собственных положений, которые противоречат закону. Бесконечные разговоры о необходимых ужесточениях продолжают плавать на поверхности, а эксперты тем временем рассуждают, есть ли выход из замкнутого круга.
Внезапный удар
В федеральном госзаказе обнаружилось 500 нарушений на 125 млрд рублей – почти вдвое больше, чем в 2014 году (276 нарушений на 39,6 млрд), пишут "Ведомости". В региональных и муниципальных закупках – 18 000 нарушений на 17,5 млрд рублей против 2 000 на 7,4 млрд рублей. Закупки госкомпаний прошли с нарушениями на 620 млн рублей, а региональные палаты выявили нарушений еще на 3,8 млрд рублей. Председатель СП Татьяна Голикова сделала шокирующий вывод – коррупционные риски закона о закупках госкомпаний высоки!
Ошибки допускаются при отборе участников, например, заказчики устанавливают требования под "своего" поставщика. Положения госпредприятий часто не соответствуют законодательству – более того, даже в такой ситуации организации не стремятся выполнять требования собственного регламента. Есть проблемы с составлением и размещением планов-графиков, а также с заключением допсоглашений при изменении цены контрактов.
Не всегда нарушение госконтракта связано с противоправными действиями одной из сторон, говорит юрист BGP Litigation Алиса Аверина: на практике нередки ситуации, когда в процессе исполнения соглашения возникает необходимость внести в него изменения – или по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, либо по вине госзаказчика. "Например, контракт на поставку мебели для учреждения не может быть исполнен в срок в связи с неготовностью помещения, в которое эта мебель должна быть установлена, – приводит пример Аверина. – Или контракт на изготовление проектной и рабочей документации, вторая часть которого не может быть исполнена в связи с невозможностью получить необходимые согласования".
При этом изменение срока исполнения контракта по инициативе госзаказчика невозможно. Ограничения касаются также объема и стоимости работ. В таких ситуациях госзаказчик, как правило, склоняется к расторжению договора и проведению повторного конкурса. При этом исполнитель, осуществивший закупку товара на собственные средства либо, как во втором случае, выполнивший половину работ, сталкивается с проблемой возмещения убытков, в то время как госзаказчик вынужден тратить время и бюджетные средства на проведение нового конкурса.
Трудно быть скрягой
Увеличение закупки у единственных поставщиков, некоторые из которых уже банкротятся, не лучшим образом влияет на экономию бюджетных средств, отмечается в докладе. Вместе с тем, закон позволяет устанавливать неограниченное количество случаев приобретения товаров госкомпаниями у единственного поставщика.
Аудиторы посмотрели положение о приобретениях 10 крупных заказчиков, и у четырех из них не оказалось ограничений - это "Роснефть", "Роснано", "Почта России" и "Уралвагонзавод". В последнем утверждают, что совет директоров оставил право за гендиректором компании принимать решение о закупке у единственного поставщика, однако пользуются им "в исключительных случаях". В Минкомсвязи говорят, что у оператора российской почтовой сети закрытый перечень оснований для заключения договоров с единственным поставщиком, а исключение делают только для ведомства. "Роснефть" же заключает много внутригрупповых сделок, которые не могут быть конкурентны, подчеркивает представитель компании.
Притча о поправках
Голикова заявила, что есть предложения по изменению закона о закупках госпредприятий: они поступали в Минэкономразвития, однако в СП опасаются, что, если ограничить контакт с единственным поставщиком, компании не смогут эффективно работать.
Внесение изменений в ФЗ №223 становится уже притчей, отмечает адвокат "Яковлев и Партнеры" Екатерина Смирнова: два последних года различные ведомства, а особенно активно - Федеральная антимонопольная служба, заявляют о необходимости принятия поправок. Это и перевод торгов в электронную форму, и определение перечня способов закупок и основных правил их проведения, говорит советник АБ "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры" Мария Кобаненко: "Планируется, что эти поправки будут приняты в весеннюю сессию, и должно пройти время, чтобы стало понятно, достаточно ли новых изменений. Этот год вероятнее всего станет ключевым в определении вектора дальнейшего развития регулирования закупок госкомпаниями – либо оно будет развиваться в сторону 44-ФЗ, то есть в сторону жесткой регламентации закупочных процедур, либо напротив останется достаточно лояльным". Для эффективной борьбы они действительно нужны, но должны исключать "прочие" способы закупки госкомпаний и ограничения на закупки у единственного поставщика, убежден партнер "Делового фарватера" Дмитрий Липатов.
Нелишним считает обязать предоставлять сведения о расчетах компаний-фаворитов государственной закупки в форме выписки по счету из банка, чтобы было понимание того, насколько реальна ведущаяся хозяйственная деятельность компании, руководитель группы юридических услуг "Интеркомп" Иван Катышев: "Кроме того, отзывы контрагентов о компании, с приложением конкретных доказательств ведения между компаниями экономической деятельности, могут стать хорошим механизмом, позволяющим отсеивать очевидные "однодневки". Одним словом, должна быть предоставлена максимально полная информация о компании, позволяющая сделать вывод о ее реальном положении на рынке. И, конечно, такая информация должна быть конфиденциальна, что позволит максимально связать руки руководству госкомпнаий и госорганов, ответственных за заключение договора".
Изменения в правовом регулировании, безусловно, необходимы, говорит юрист "Хренов и партнеры" Михаил Будашевский: "Однако ограничения закупок у единственного поставщика должны быть разумными, иначе эффективная работа госкомпаний будет в принципе невозможна. Поэтому вряд ли стоит стремиться именно к тому, чтобы закрепить в законе как можно больше формальных требований к участникам закупок. Гораздо важнее повысить эффективность тех ограничений, которые уже предусмотрены в законодательстве. Это относится и к нормам об административной ответственности: сейчас они наказывают скорее за несоблюдение "буквы" закона, чем за злоупотребления как таковые".
Нерешительность
Выход из сложившейся ситуации Липатов видит в ужесточении ответственности за нарушения, причем как административной, так и уголовной: "Рост нарушений и ущерба слишком существенен, что говорит о хаосе в сфере госзакупок и плохом контроле. В нынешних экономических условиях это серьезно бьет по бюджету страны и требует решительных мер, одно ужесточение административной ответственности мало чем поможет в решении проблемы, нужна серьезная реформа: больше ограничительных мер, увеличение прозрачности госзакупок, усиление контроля и ужесточение всех видов ответственности за нарушения".
Против усиления репрессивного метода регулирования закупок выступает Смирнова: "Неэффективность таких мер подтверждается практикой применения закона о контрактной системе. Ответственность должностных лиц, с одной стороны, не исключает нарушения процедур при наличии у заказчика умысла, с другой стороны, многие заказчики, боясь проверок многочисленных контролирующих органов, проводят закупку уже не с целью удовлетворить свою потребность в товаре, работе, услуге на лучших для себя условиях, а с целью соблюсти все (часто формальные) требования закона, сотен подзаконных актов и контролирующих органов".
По мнению Катышева, нужно идти по направлению именно расширения ответственности для должностных лиц, которые принимают решение о заключении контракта с той или иной организацией, оказывающейся "однодневкой": это позволит дисциплинировать должностных лиц и выполнить поручение президента о снятии чрезмерного бремени с бизнеса.
