Обсуждать уголовно-правовое давление на бизнес неэффективно из-за отсутствия эмпирического анализа работы правоохранителей, уверены в ЦСР, который представил обзор "Проблема правоохранительного давления на бизнес: ложные посылки, бесперспективные и альтернативные предложения". Бизнес преследуют меньше, чем кажется, но это не меняет ситуацию, говорят эксперты. В докладе они перечисляют, почему в решении проблемы не смогут помочь омбудсмен по правам предпринимателей, экономическая амнистия или усиление ответственности правоохранителей. Но готовых рецептов не предлагают, чему удивляются эксперты "Право.ru".
Бизнес преследуют меньше, чем кажется?
Правоохранительные органы давят на бизнес, но не так сильно, как принято считать – фактически с такого утверждения начинается доклад "Проблема правоохранительного давления на бизнес: ложные посылки и бесперспективные предложения", представленный накануне экспертами Центра стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина и подготовленный экспертами Европейского университета в Санкт-Петербурге. 200 000 уголовных дел в отношении предпринимателей – цифра сильно завышенная и возникшая из-за неверной методологии подсчёта, уверены авторы иссследования: "Она ни в коей мере не может соответствовать действительности". На деле же можно говорить о 5–15 тысячах таких дел, уверены в ЦСР, но и это число оказывается слишком большим для того, чтобы говорить о формировании в стране благоприятного бизнес-климата. Это также не говорит о том, что проблема давления на бизнес преувеличена. "Её реальный масштаб на статистике не отследить, видна только вершина айсберга", – говорит Мария Шклярук, вице-президент ЦСР, один из авторов исследования. А ведь помимо привлечения к уголовной ответственности есть еще давление в ходе доследственных проверок, однако статистики о нанесенном ими ущербе сегодня не существует.
"Проблема правоохранительного давления на бизнес широко обсуждается в последнее время. Однако эта дискуссия практически не опирается на эмпирический анализ работы правоохранительных органов. В частности, участники стабильно завышают количество уголовных дел против предпринимателей, представляют подобную практику как массовую и т. д. Из этого вытекают совершенно неадекватные предложения по снижению такого давления", – из доклада "Проблема правоохранительного давления на бизнес: ложные посылки, бесперспективные и альтернативные предложения"
«Злой правоохранитель» – не главная проблема
Сильно преувеличена и проблема "злых правоохранителей", которые, как принято считать, давят на бизнес с коррупционными целями – к примеру, добиваясь взятки или передачи бизнеса аффилированному лицу. На деле же "достаточно часто система уголовного преследования оказывается лишь инструментом для решения споров между хозяйствующими субъектами", констатируют эксперты.
Основная же проблема, по их мнению, заключается "в самой возможности переописать предпринимательскую деятельность и возникающие деловые конфликты в терминах уголовного права". Это, как отмечено в докладе, ведет к тому, что сами предприниматели стремятся использовать механизмы уголовного правосудия в конкурентной борьбе.
Александр Забейда, управляющий партнер "Забейда и партнеры"
Это один из лучших за последнее время обзоров проблематики давления силовиков на бизнес. Нельзя не согласиться с тем, что основную угрозу для бизнеса несёт в общем-то сам бизнес. Уголовно-правовые инструменты регулярно друг против друга применяют бизнес-партнеры, если не могут поделить совместно нажитое имущество, конкуренты – в целях устранения противников, рейдеры – для создания эффективных переговорных позиций. Источник уголовных дел по экономическим преступлениям, как правило, один. Это бизнес-конфликты.
Редкий силовик-коррупционер сейчас может похвастаться тем, что может прекратить уголовное дело за взятку. Потому что это очень заметно. То ли дело – возбудить уголовное преследование за взятку. Зачем зарабатывать на прекращении дел, если можно безопасно делать это на возбуждении? Возбуждаются только те дела, расследовать которые "экономически целесообразно".
Омбудсмен, ответственность правоохранителей и другие неработающие методы
Неверные предпосылки приводят к тому, что и существующие предложения по противодействию давления на бизнес со стороны правоохранителей и разрешению гражданско-правовых споров элементами уголовного права окажутся неработающими, считают в центре Кудрина. В докладе исследователи приводят целый ряд методов, которые, как принято считать, окажут положительное влияние на бизнес-среду в России и снизят масштабы уголовного преследования бизнесменов. Здесь же они объясняют, почему все они могут не сработать.
"До тех пор, пока мы не признаем, что средства уголовно-правовой защиты должны применяться только там, где потерпевший не способен предупредить совершение преступления и не имеет возможностей восстановить свои права гражданско-правовыми инструментами, будет сохраняться ситуация, в которой уголовным преступлением может быть объявлено все что угодно", – из доклада "Проблема правоохранительного давления на бизнес: ложные посылки, бесперспективные и альтернативные предложения"
Мера: Усиление ответственности правоохранителей. Например: ужесточение наказания за незаконное возбуждение уголовного дела (ст. 299 УК РФ «Привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности или незаконное возбуждение уголовного дела»).
Почему не сработает: само по себе ужесточение санкций не создает никаких стимулов для более активного выявления и расследования этих преступлений. Более того, сама конструкция нормы УК требует доказывания заведомой незаконности возбуждения дела, что сделать сложно.
Мера: Защита предпринимателей (не предпринимательских деяний, а предпринимателей) – например, попытки облегчить досудебные санкции и общее положение подозреваемого
Почему не сработает: – меры, направленные только на предпринимателей, значимого эффекта не дают – нужно улучшать положение всех групп подсудимых.
– потребуется работа по созданию сложных нормативных конструкций, различающих предпринимательскую и непредпринимательскую деятельность. А сложные конструкции легко обойти.
– подход по сути закрепляет рассмотрение предпринимательской деятельности как преступной.
Мера: Игры с тяжестью отдельных составов: снижение тяжести наказания по отдельным статьям, по которым часто привлекают к ответственности предпринимателей, или же наоборот – утяжеление ответственности по статьям, которые предусматривают ответственность за незаконные действия правоохранителей.
Почему не сработает: практика судов в части оправданий и размеров назначаемого наказания стабильна и мало реагирует на активность законодателя.
Мера: Экономическая амнистия – мораторий на то, чтобы какие-либо экономические действия, совершенные до определенного момента, могли стать объектом проверки.
Почему не сработает: – большая часть давления на низовом и среднем уровне связана с привлечением к ответственности за "новые" действия.
– можно переописать событие как не имеющее отношения к предпринимательской деятельности.
Для имущественных преступлений имеет смысл радикально сократить сроки давности привлечения к ответственности в случаях, когда подозреваемый не скрывался, до двух-трех лет, считают авторы исследования. Но в целом слишком короткий срок давности может стать препятствием для правосудия по сложным делам.
Мера: Создание частных механизмов (специальный прокурор, омбудсмен) по защите прав предпринимателей
Почему не сработает:
– логика введения должностей предполагает, что критерии обоснованности возбуждения дела у силовиков и омбудсмена разные – в таком случае надо не вводить новые институты, а изменять правоохранительную практику.
– расхождение позиции правоохранительных органов и омбудсмена (или специального прокурора) станет источником конфликта.
Александр Забейда, управляющий партнер "Забейда и партнеры"
Совершенно зря бесполезным органом объявлен бизнес-омбудсмен. В отличие от спецпрокуроров он – "гражданский", в вертикаль прокуратуры или иных госорганов не встроен и каким-либо должностным лицам не подчиняется, за исключением, пожалуй, президента РФ. Да, его инструментарий, возможно, не так эффективен, как хотелось бы, но иначе чем он отличался бы тогда от наделённых властью спецпрокуроров? Задача бизнес-омбусмена по большому счёту выявлять факты незаконного давления на бизнес и придавать их огласке, с чем он хорошо справляется.
Впрочем, сами исследователи отмечают, что не считают институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, а такой институт в России существует с 2012 года, и эту должность занимает Борис Титов, бесполезным. "Уполномоченный в рамках своих возможней делает очень важную работу", – поясняет Мария Шклярук, вице-президент ЦСР.
Мера: Изменение подследственности – например, передача подследственности по все новым и новым предпринимательским статьям в СК.
Почему не сработает: кадры СК менее опытны и более загружены, чем кадры следственного аппарата МВД, их разрыв с оперативными структурами выше, а возможности контроля качества работы на доследственной стадии соответственно ниже. Следователи, с одной стороны, могут стать жертвой фальсификации со стороны оперативников, а с другой – у них появятся дополнительные стимулы для давления на бизнес.
Павел Хлюстов, партнёр "Барщевский и партнёры"
Отсутствие должной квалификации приводит к тому, что уголовные дела возбуждаются заведомо при отсутствии состава преступления. И виной тому не умысел следователя, а банальное непонимание, что разумный предпринимательский риск не тождественен преступлению. Рост качества подготовки будущих кадров и постоянное повышение квалификации действующих сотрудников – необходимый элемент, без которого решить вопрос давления на бизнес невозможно.
Мера: Введение института следственных судей
Почему не сработает: непонятно, чем они будут отличаться от всех остальных судей.
Мера: Изменение трактовки понятия «группа» и «организованная группа» применительно к предпринимательским статьям
Почему не сработает: учитывая свободу следователей в интерпретации предпринимательской деятельности как преступной, безусловно, будут оперативно найдены другие признаки, которые позволяют квалифицировать, например, мошенничество как более тяжкое.
Мера: Ужесточение наказания за нарушения патентного права – пример защиты предпринимателей посредством силовиков.
Почему не сработает: в реальности соответствующие статьи УК РФ и до, и после ужесточения используются точечно: либо против относительно благонамеренных предпринимателей, допустивших некоторую оплошность, либо против субъектов микропредпринимательства. Стимулов доказывать сложные правонарушения у силовиков нет. Ужесточение просто создало еще один инструмент давления на бизнес.
Андрей Гривцов, партнер адвокатского бюро "ЗКС"
Соглашусь, что все перечисленные в тексте предложения направлены лишь на косметическое изменение ситуации. Российское уголовное и уголовно-процессуальное законодательство и так содержит весьма достаточный инструментарий для того, чтобы предпринимателей привлекали к ответственности только за реально совершаемые преступления, уголовные дела не фабриковались, а виновные за фабрикацию наказывались. Однако этот инструментарий не работает. Проблема заключается не в законодательстве, а в неэффективной работе всей правоохранительной системы, которую надо менять прежде всего на личностном уровне, используя скорее социологические, а не законодательные инструменты. Никакое изменение подследственности, введение следственных судей и т. п. существующую проблему не решит.
В докладе мне не понравилось только то, что эксперты, обозначив проблему и отсутствие в выдвинутых предложениях способов ее реального разрешения, не предложили какие-то свои варианты. Возможно, это и не было целью проводимого исследования, но мне, как практику, всегда хочется видеть конкретные предложения разрешения проблемы, а не рассуждения теоретического характера о том, что все плохо, и так мы эту проблему не решим…
«Пока сохраняется идея, что участников гражданского оборота и коммерческой деятельности надо защищать от недобросовестности и упущений их контрагентов при помощи уголовно-правовых средств (а не гражданской ответственности), будет сохраняться и возможность уголовно-правового давления на бизнес», – резюмируют авторы исследования.
Притом, что в докладе критикуются действующие подходы и предложения по сокращению давления на бизнес, никаких решений проблемы в нем не содержится. Ранее Алексей Кудрин заявлял, что передал их президенту в конце мая этого года, когда представлял ему свою стратегию.
