Минэкономразвития РФ представило правительственный проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон „О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций“ и иные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур банкротства кредитных организаций", направленный на совершенствование процедур банкротства кредитных организаций.
С текстом законопроекта можно ознакомиться здесь.
Как говорится в пояснительной записке к законопроекту, принятие Федерального закона от 27 октября 2008 г. № 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г." (далее — Закон № 175-ФЗ) стало одной из важных и действенных мер по предупреждению банкротства банков в Российской Федерации в период финансового кризиса. Применение положений Закона № 175-ФЗ позволило значительно повысить уровень защищенности банковской системы, кредиторов кредитных организаций, в том числе вкладчиков.
За период действия Закона № 175-ФЗ были приняты решения о санации 18 банков, которые являются значимыми для банковской системы России либо системообразующими в регионах.
В частности, в 15 банках осуществлялись мероприятия по оказанию финансовой помощи банкам с привлечением сторонних инвесторов либо приобретением акций (долей в уставном капитале) непосредственно государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" (далее — Агентство). В отношении 3 банков (ОАО АКБ "Электроника", ЗАО АКБ "МЗБ", ООО КБ "Московский капитал") использовался механизм передачи имущества и обязательств банка приобретателям.
Меры по предупреждению банкротства банков, введенные законом № 175-ФЗ, эффективно зарекомендовали себя в процессе правоприменительной практики.
На основании изложенного, предусмотренные Законом № 175-ФЗ механизмы предупреждения банкротства банков могут быть применимы в отношении действующих банков не только в кризисный период, но и при стабильной экономической ситуации.
В связи с этим законопроектом предлагается не ограничивать действие закона во времени, а придать ему статус постоянно действующего.
Одновременно предлагается внести ряд уточнений и изменений в Закон № 175-ФЗ, касающихся вопросов передачи имущества и обязательств банков, совершенствования порядка получения Агентством информации о финансовом состоянии банков — должников, привлечения к ответственности контролирующих банк лиц.
Как показывает практика, в ряде случаев принятие мер по предупреждению банкротства банков было обусловлено действиями (бездействием), в том числе умышленными, руководителей или иных контролирующих банк лиц.
Зачастую указанные действия контролирующих лиц приводят к возникновению у банка финансовых затруднений и впоследствии к банкротству.
Вместе с тем действующая редакция Закона № 175-ФЗ не содержит норм, позволяющих Агентству при осуществлении мер по предупреждению банкротства банка выявлять обстоятельства, повлекшие возникновение у банка финансовых затруднений, в том числе выявлять признаки преднамеренного банкротства, а также осуществлять мероприятия по взысканию с виновных лиц убытков, причиненных банку, его кредиторам и (или) акционерам.
В соответствии с изменениями, предлагаемыми законопроектом, Агентство в обязательном порядке будет выявлять обстоятельства, повлекшие необходимость применения мер по предупреждению банкротства банков, в том числе признаки преднамеренного банкротства, а также факты совершения руководством банков или контролирующими лицами деяний, причинивших банку убытки.
Внесение предложенных законопроектом изменений будет способствовать привлечению к ответственности виновных лиц, а также даст возможность оспаривать подозрительные сделки банка, если такие действия и сделки причинили убытки банку.
В целях повышения эффективности проводимых мероприятий, связанных с реализацией полномочий по передаче приобретателям имущества и обязательств банка, законопроектом предусмотрены нормы, направленные на урегулирование последствий передачи приобретателям имущества ненадлежащего качества, а также закрепление механизма уплаты Агентством приобретательской премии при превышении стоимости размера передаваемых обязательств над стоимостью активов. Внесение указанных изменений в Закон № 175-ФЗ в наибольшей степени обеспечит защиту прав как кредиторов, так и приобретателей имущества и обязательств банка.
Вместе с тем назрела необходимость корректировки и дополнения положений Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее — Закон о несостоятельности кредитных организаций).
1. В настоящее время законодательство о несостоятельности (банкротстве) не определяет порядок возврата клиентам имущества (ценных бумаг, денежных средств), принятых и приобретенных кредитной организацией по договорам об операциях с ценными бумагами, в случае отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации — профессионального участника рынка ценных бумаг.
С целью определения соответствующего порядка возврата клиентам ценных бумаг и денежных средств законопроектом предлагается дополнить Закон о несостоятельности кредитных организаций статьей 222, устанавливающей особенности функционирования временной администрации, назначенной после отзыва лицензии на осуществление банковских операций у кредитной организации, обладающей лицензией на профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг.
В частности, законопроектом устанавливаются гарантии для клиентов на возврат принадлежащего им имущества уже на стадии введения временной администрации по управлению кредитной организацией.
Одновременно законопроектом для целей законодательства о несостоятельности вводится понятие общего фонда банковского управления кредитной организации (ОФБУ) и определяется порядок возврата учредителям управления ОФБУ имущества, переданного в доверительное управление по договору о создании ОФБУ, в случае отзыва у данной кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.
Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 26 октября 2002 г.
№ 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" содержит аналогичные механизмы по возврату клиентам их имущества (ценных бумаг, денежных средств) со счетов финансовых организаций — профессиональных участников рынка ценных бумаг. При этом указанное имущество клиентов также не включается в конкурсную массу.
2. В целях наделения Агентства как конкурсного управляющего (ликвидатора) правом с момента возбуждения арбитражным судом производства по делу о банкротстве участвовать в судебном заседании при рассмотрении таких важных обстоятельств, как наличие (отсутствие) у кредитной организации признаков несостоятельности (банкротства), представлять доказательства, заявлять ходатайства и осуществлять иные права, присущие лицам, участвующим в деле о банкротстве, законопроектом предлагается внести уточнения в статью 502 Закона о несостоятельности кредитных организаций.
3. Действующим законодательством недостаточно четко определен порядок применения имущественных взысканий (снятия и наложения арестов и иных ограничений по распоряжению денежными средствами клиентов кредитной организации) в ходе ликвидации (банкротства) кредитных организаций.
В целях устранения существующих противоречий между Законом о несостоятельности кредитных организаций, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" законопроектом вносятся изменения и дополнения в указанные нормативные акты, направленные на установление специального режима исполнения судебных актов, актов иных органов и должностных лиц в ходе ликвидации (банкротства кредитных организации).
В частности, с даты отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций подлежит прекращению исполнение всех исполнительных документов, в том числе судебных актов, актов иных органов и должностных лиц, вынесенных в соответствии с уголовным процессуальным законодательством, законодательством о налогах и сборах в части обращения взыскания на имущество кредитной организации (имущество клиентов кредитной организации), за исключением взыскания задолженности по текущим обязательствам кредитной организации.
Внесение предложенных законопроектом изменений позволит обеспечить увеличения размера конкурсной массы должника — кредитной организации за счет включения в ее состав имущества, подлежащего взысканию в порядке исполнительного производства, установить консолидированный порядок расчетов со всеми кредиторами в соответствии с очередностью, предусмотренной Законом о несостоятельности кредитных организаций.
4. Кроме того, принимая во внимание успешное использование механизма передачи имущества и обязательств банков в ходе временной администрации в соответствии с Законом № 175-ФЗ, указанный механизм также может быть применен и в ходе конкурсного производства.
Механизм передачи имущества и обязательств обладает рядом неоспоримых преимуществ:
1) наименее затратен с точки зрения необходимости привлечения дополнительного финансирования со стороны государства;
2) менее длителен по срокам;
3) обладает выраженным социальным эффектом (наиболее благоприятен как для вкладчиков, так и для работников банка, так как позволяет сохранить основные функции банка и частично рабочие места).
Основной задачей конкурсного производства в деле о банкротстве является справедливое распределение среди кредиторов в течение ограниченного периода времени имущества несостоятельного должника при условии соблюдения принципов очередности и пропорциональности удовлетворения предъявленных кредиторами требований.
Учитывая, что в ходе дела о банкротстве кредитных организаций не может применяться продажа предприятия должника (статьи 110 Федерального закона от 26 октября 22002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее — Закон о несостоятельности), то основная, а по существу единственная схема распределения конкурсной массы сводится к обязательной продаже имущества указанных организаций по частям и, затем, — проведению расчетов с кредиторами денежными средствами, вырученными от такой продажи.
Таким образом, применение в качестве альтернативы механизма передачи имущества и обязательств позволит в короткие сроки завершить конкурсное производство и обеспечить более полное удовлетворение требований кредиторов.
Состав передаваемого имущества и обязательств в каждом конкретном случае может быть различным и зависит от состава имущества, соотношения его реальной стоимости к составу и размеру обязательств кредитной организации — должника.
Кроме того, следует отметить, что Закон о несостоятельности кредитных организаций содержит прямой запрет на применение при банкротстве (принудительной ликвидации кредитных организаций) погашения требований кредиторов путем заключения соглашения об отступном и зачете встречных однородных требований. При этом отсутствуют достаточные правовые и экономические основания для установления такого запрета.
Правоприменительной практикой выявлены случаи, когда у кредитной организации имеется имущество, взыскание которого реально, но требует длительного времени. Списание такого имущества, либо его продажа по заниженной (ликвидационной) цене в ходе конкурсного производства представляются нецелесообразным, так как в случае проведения дополнительной работы с указанным имуществом возможно получение в перспективе существенных денежных средств от его взыскания (реализации) и, как следствие, более полное удовлетворение требований кредиторов кредитной организации — должника.
Решением этой проблемы является внесение изменений в Закон о несостоятельности кредитных организаций в части регламентации механизма передачи такого имущества в порядке отступного кредитору (кредиторам). Преимуществом данного предложения является завершение дела о банкротстве в более короткие сроки, обеспечение существенной экономии конкурсной массы за счет сокращения текущих расходов, более полное удовлетворение требований кредиторов.
Требования кредиторов, удовлетворенные за счет переданного в качестве отступного имущества, считаются погашенными и подлежат исключению из реестра требований кредиторов на основании судебного акта.
5. Представляется целесообразным детально урегулировать в Законе о несостоятельности кредитных организаций вопросы, касающиеся распределения между учредителями (участниками) кредитной организации имущества, оставшегося после завершения расчетов с кредиторов.
В связи с этим законопроектом предлагается дополнить Закон о несостоятельности кредитных организаций статьей 5045, устанавливающей гибкие механизмы распределения конкурсным управляющим оставшегося имущества между учредителями (участниками), порядок и условия передачи имущества органам местного самоуправления, порядок списания указанного имущества.
6. В целях повышения эффективности ликвидационных процедур, а также в связи с необходимостью сокращения периода времени между отзывом у кредитной организации лицензии и началом расчетов с кредиторами, законопроектом устанавливается упрощенный порядок перехода от процедуры принудительной ликвидации кредитной организации к банкротству.
В соответствии с действующим порядком осуществления ликвидационных процедур в случае признания ликвидируемой кредитной организацией банкротом на конкурсного управляющего возложена обязанность по осуществлению мероприятий, которые уже могли быть проведены ликвидатором (установление требований кредиторов, проведение первого собрания кредиторов, проведение инвентаризации и оценки имущества).
Однако повторное проведение указанных мероприятий приводит к необоснованному увеличению расходов на проведение конкурсного производства и увеличивает сроки расчетов с кредиторами.
В целях минимизации указанных затрат законопроект предусматривает возможность для конкурсного управляющего кредитной организации не осуществлять те полномочия, которые были реализованы ликвидатором в ходе принудительной ликвидации.
Соответствующий упрощенный порядок позволит в ходе конкурсного производства использовать данные и материалы, полученные в ходе ликвидации (ликвидационный баланс, отчет о результатах ликвидации), а также не дублировать процедуры, которые были произведены в ходе ликвидации (формирование собрания кредиторов (комитета кредиторов), реестра требований кредиторов).
7 Действующая редакция Закона о несостоятельности исключает возможность оспаривания сделок должника, совершенных при неравноценном встречном исполнении обязательств другой стороной сделки (п. 1 ст. 612), или влекущих за собой оказание предпочтения одному из кредиторов перед другими кредиторами (ст. 613), если цена имущества, передаваемого по одной или нескольким взаимосвязанным сделкам или размер принятых обязательств или обязанностей не превышает 1 % стоимости активов должника, определяемой на последний отчетный период (п. 2 ст. 614).
Вместе с тем указанная норма не учитывает особенности имущественного положения финансовой организации (в том числе кредитной организации), одной из которых является несопоставимо высокая балансовая стоимость активов по сравнению со стоимостью активов иных юридических лиц. Важно отметить, что данная специфика финансовых организаций (в том числе кредитных организаций) принята во внимание законодателем при разработке других норм Закона о несостоятельности, посвященных оспариванию сделок должника, в частности, п. 2 ст. 612.
По данным Агентства, при проведении анализа сделок, совершенных 64 кредитными организациями в преддверии отзыва у них лицензий на осуществление банковских операций и причинивших вред имущественным интересам указанных организаций было выявлено, что подавляющее большинство таких сделок совершаются именно в рамках обычной хозяйственной деятельности кредитных организаций (уступка прав требования по кредитам, купля-продажа ценных бумаг, погашение должниками банков задолженности перед ними). При этом цена указанных сделок более чем в 80 % случаев составляла менее 1 % от балансовой стоимости активов кредитной организации на последнюю отчетную дату перед совершением соответствующей сделки. Однако в абсолютном выражении цена каждой такой сделки может превышать десятки миллионов рублей.
Аналогичная ситуация наблюдается и в отношении других финансовых организаций (страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг, негосударственных пенсионных фондов).
Возможность признания подобных сделок, совершенных финансовой организацией (в том числе кредитной), недействительными имеет принципиальное значение.
Очевидно, что в результате оспаривания таких сделок может быть существенно пополнена конкурсная масса финансовой организации (в том числе кредитной), что позволит удовлетворить требования большего числа кредиторов. Нельзя не отметить, что кредиторы финансовой организации (в том числе кредитной), как правило, гораздо более многочисленны, чем кредиторы иных юридических лиц. В случае банкротства кредитной организации в их числе имеется немало физических лиц — вкладчиков, защита имущественных интересов которых является приоритетом законодательства Российской Федерации.
Кроме того, невозможность оспаривания многочисленных сделок, очевидно ущемляющих интересы добросовестных кредиторов и отвечающих признакам злоупотребления правом со стороны участников такой сделки, подрывает доверие к финансовым организациям как важнейшей составляющей финансовой системы государства.
С учетом изложенного законопроектом вносится соответствующие изменения в п. 2 ст. 614 Закона о несостоятельности, допускающие оспаривание более широкого круга сделок, совершенных финансовой организацией — должником.
8. Законопроектом также предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 2 декабря 1990 года № 395-1 "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ
"О Центральном банке Российской Федерации", направленные на распространение норм, предусматривающих право Банка России принимать в соответствии со статьей 3 Закона № 175-ФЗ решение по временному контролируемому отклонению показателей деятельности банка от общеустановленных требований не только в случае осуществления финансового оздоровления кредитных организаций за счет государственных ресурсов с участием Агентства, но и в случаях участия в финансовом оздоровлении частных инвесторов без участия Агентства.
Внесение таких изменений позволит создать благоприятные условия частным инвесторам, которые выразили готовность заниматься оздоровлением банков без участия государства.
9. В целях совершенствования системы страхования вкладов, законопроектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", направленные на воспрепятствование получению страхового возмещения из фонда обязательного страхования вкладов юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также физическими лицами, искусственно сформировавшими обязательства банка перед вкладчиками и размер денежных средств на счетах (во вкладах) которых превышает сумму денежных средств, подлежащих страхованию в соответствии с Федеральным законом.
Необходимость внесения указанных изменений связана с участившимися случаями неправомерного совершения кредитными организациями банковских операций по счетам клиентов в преддверии банкротства, направленных на изменение остатков денежных средств на счетах в целях возможного удовлетворения требований клиентов за счет средств фонда страхования вкладов.
В этой связи, предлагаемые законопроектом изменения в законодательство о страховании вкладов направлены на установление запрета на страхование денежных средств, размещенных на банковских счетах (во вкладах) физических лиц в целях реализации противоправных интересов.
Применение указанной нормы позволит обеспечить защиту прав добросовестных вкладчиков, а также исключит возможность противоправного получения страхового возмещения.
10. Предусмотренные законопроектом изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УКРФ) направлены на установление уголовной ответственности за совершение служебного подлога в кредитной организации.
Статьей 195 УКРФ "Неправомерные действия при банкротстве" установлена уголовная ответственность за фальсификацию бухгалтерских и иных учетных документов, отражающих экономическую деятельность юридического лица, если эти действия совершены при наличии признаков банкротства и причинили крупный ущерб.
Вместе с тем, в настоящее время участились случаи составления и представления кредитными организациями в уполномоченные органы и в Банк России недостоверных сведений и отчетности, что приводит к введению в заблуждение контролирующих и надзорных органов, а также к причинению ущерба хозяйствующим субъектам.
В целях защиты интересов клиентов кредитных организаций, а также поддержания стабильности финансовой и банковской системы в целом законопроектом устанавливается уголовная ответственность за совершение служебного подлога, то есть внесение руководителем, лицом, ответственным за составление и (или) представление бухгалтерской и иной отчетности, в бухгалтерские, иные учетные и отчетные документы, отражающие экономическую деятельность кредитной организации, изменений, ложных сведений, существенно искажающих информацию о фактическом финансовом положении кредитной организации, в случае когда у организации отсутствуют квалифицирующие признаки, предусмотренные статьей 195 УКРФ (признаки банкротства и установленные факты причинения крупного ущерба). При этом законопроектом установлена цель совершения указанного деяния — сокрытие информации о фактическом финансовом положении кредитной или иной финансовой организации.
Субъектом предлагаемого состава преступления является руководитель и лицо, ответственное за составление и (или) представление бухгалтерской и иной отчетности.
Также законопроектом предусмотрены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, устанавливающие подследственность и подсудность уголовных дел по указанному виду преступлений.
Предлагаемые изменения в уголовное законодательство Российской Федерации будут способствовать повышению эффективности применяемых мер, направленных на предотвращение составления и представления недостоверной отчетности кредитными и финансовыми организациями, а также позволят повысить степень защиты прав и законных интересов клиентов данных организаций и, впоследствии, позволит увеличить степень доверия к банковской и финансовой системе в целом.
Принятие законопроекта позволит осуществить комплексное совершенствование процедур банкротства кредитных организаций за счет следующих факторов:
облегчения процесса получения достоверной информации о финансовом положении должников — кредитных организаций;
введения на регулярной основе действенных механизмов предупреждения банкротства;
совершенствования порядка функционирования временной администрации, механизмов функционирования Агентства и Банка России, повышения эффективности их взаимодействия;
расширения возможностей по распоряжению имуществом должника в ходе конкурсного производства, сокращения сроков его проведения, увеличения величины конкурсной массы;
упрощения порядка ликвидации кредитных организаций;
увеличения процента удовлетворения требований кредиторов.
