Классификация штрафов: нормативные основания
Правила, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 30.08.2017 № 1042, устанавливают размеры штрафов в зависимости от вида нарушенных обязательств с разделением их на стоимостные и нестоимостные.
К стоимостным обязательствам относят те, исполнение которых можно оценить в денежном выражении. К примеру, неисполнение поставщиком обязательств по поставке товара в полном объеме в пределах срока действия контракта. К этому виду относятся и специальные штрафы, в частности за непривлечение субподрядчиков к исполнению контракта из числа субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО).
На практике сложности возникают с определением нестоимостных обязательств, понятие которых в законодательстве о контрактной системе отсутствует. Лишь Минфин в своих письмах (например, письмо от 31.10.2017 № 24-03-07/71731) косвенно затрагивает вопрос о начислении штрафа за нарушение нестоимостных обязательств. С позиции министерства, к ним могут относиться, в частности, пересортица товара или непредставление в срок документов, предусмотренных контрактом.
Подходы в судебной практике
Под нестоимостными обязательствами суды понимают такие обязательства, которые исполнитель должен выполнить на основании контракта, заключенного в соответствии со ст. 34 закона № 44-ФЗ, кроме обязательств по поставке товара (выполнению работ, оказанию услуг) надлежащего качества и в оговоренном контрактом количестве (постановления Арбитражного суда Московского округа от 10 февраля 2023 года по делу № А40-30346/2022 и Арбитражного суда Уральского округа от 20 марта 2024 года по делу № А07-37395/2021).
Получается, что все обязательства исполнителя, которые не составляют предмет контракта (иначе — «основные обязательства»), нестоимостные.
Вместе с тем формулировка «обязательство, предусмотренное контрактом, которое не имеет стоимостного выражения» создает почву для неоднозначного толкования условий контракта. Подобная неясность приводит к спорам между заказчиками и исполнителями относительно характера нарушенного обязательства и вида подлежащего применению штрафа.
Дело «Всероссийского научно-исследовательского института авиационных материалов»
ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт авиационных материалов» оштрафовало компанию «2М» за четыре нарушения при исполнении госконтракта, квалифицировав обязательства как стоимостные. В частности, подрядчика оштрафовали:
- за ненадлежащее заполнение общего журнала работ;
- непередачу журнала учета выполненных работ по форме № КС-6а;
- ненадлежащее оформление исполнительной документации;
- отсутствие документации по передаче поливочного шланга и ненадлежащее оформление актов по форме № КС-2.
Но суды пришли к выводу, что все четыре нарушения не имеют стоимостного выражения, поскольку касаются редакционных замечаний заказчика к составленным подрядчиком документам, особенностям их заполнения и полноте отраженной в них информации (дело № А40-288477/2022). Другими словами, подрядчик нарушил обязанности по составлению и передаче отдельных документов, которые не имеют стоимостного выражения, но считаются основными обязательствами контракта.
Дело ГКУ «АМПП»
При исполнении госконтракта на оказание услуг по комплексному обслуживанию плоскостных парковок закрытого типа с оборудованием исполнитель («А-парк») допустил некачественное оказание услуг на одном из этапов. В связи с чем заказчик (ГКУ «Администратор Московского парковочного пространства») начислил исполнителю стоимостный штраф из расчета 5% от цены контракта.
Но суды не согласились с заказчиком и квалифицировали обязательство как нестоимостное (дело № А40-288477/2022). Условиями технического задания неотъемлемой частью контракта предусмотрены отдельные сопутствующие обязанности, в частности: нарушение работы технических администраторов парковок, нарушение порядка обмена информацией между сторонами и подобное. Такие обязанности не составляют основное обязательство по контракту, а их нарушение не влияет на качество и стоимость исполнения по основному обязательству. Соответственно, с позиции судов, применение процентного штрафа за нарушение стоимостного обязательства не обосновано.
Получается, что для верной квалификации выявленного нарушения по госконтракту как стоимостного или нестоимостного нужно оценить, было ли нарушенное обязательство основным, то есть входит ли оно в предмет контракта, либо сопутствующим (дополнительным), функция которого заключается в обеспечении оказания услуг по основному обязательству. Вывод о характере обязательства может создавать проблемы при определении размера штрафа.
Влияние вида штрафа на определение его размера
Еще одной трудностью для госзаказчика становится определение размера штрафа согласно правилам № 1042.
Рассмотрим вопрос начисления штрафа за нестоимостные нарушения на примере спора между ГУП «Московский метрополитен» и «Максимателеком» (дело № А40-199180/2023). В этом деле заказчик начислил штрафы за два нарушения: срока предоставления исполнителем отчетной документации по объему и стоимости оказанных услуг за отдельные периоды и несвоевременное устранение замечаний заказчика по отчетной документации. На основе буквального толкования контракта и правил № 1042 за каждое нарушение нестоимостных обязательств заказчик начислил исполнителю штраф в сумме 100 000 руб. В этом деле суды поддержали заказчика в квалификации вида штрафов, но снизили общий размер начисленной суммы вдвое на основании ст. 333 ГК.
При этом в практике наблюдается и другой подход, когда суды допускают взыскание штрафа за каждое нарушение обязательств по контракту, только если исполнитель совершил несколько самостоятельных однородных нарушения.
Для примера обратимся к спору между ГУП «Московский метрополитен» и «Приоритет-Строй Инжиниринг» (дело № А40-147008/2023). Здесь заказчик за нарушение подрядчиком сроков предоставления договора субподряда и направления копий платежных поручений, подтверждающих привлечение субподрядчиков из числа субъектов СМП и СОНО, начислил подрядчику штраф в размере 5% от объема такого привлечения в двукратном размере за каждое нарушение условий контракта. Однако суды пришли к выводу о недопустимости взыскания штрафа дважды за непредставление различных документов в отношении одного субподрядчика, поскольку двойное начисление штрафа, по сути, за одно и то же нарушение законом не предусмотрено.
Что нужно изменить?
В связи с возникающими трудностями при толковании госконтрактов по вопросу определения вида нарушенного обязательства (стоимостное или нестоимостное) и размера штрафов видится целесообразным внести изменения в правила № 1042, а именно:
- определить понятие «обязательство, не имеющее стоимостного выражения». Под этим следует понимать все сопутствующие, акцессорные обязательства поставщика (подрядчика, исполнителя), которые он обязан исполнить на основании контракта, за исключением основного обязательства, содержащегося в предмете контракта;
- предусмотреть в типовых госконтрактах перечень конкретных случаев, когда госзаказчик обязан начислить штраф за нарушение либо стоимостных, либо нестоимостных обязательств. Это позволит прийти к единообразному применению правил об ответственности исполнителя по госконтрактам.