Административные правоотношения построены на началах "власть-подчинение". Главное их отличие от других экономических споров — отсутствие равенства сторон, что само по себе предопределяет конфликт. Какие перемены, оказывающие влияние на судебную практику, происходят в сфере налоговых отношений, как суд вопринимает законодательные инициативы ФАС, а также увеличится ли количество споров в с предстоящим активным участием бюджетных учреждений в гражданском обороте?
На эти и другие вопросы отвечает заместитель председателя Федерального арбитражного суда Московского округа, председатель административной коллегии ФАС МО Наталья Шуршалова. Беседа нашего обозревателя с Натальей Александровной состоялась накануне 15-летнего юбилея образования ФАС МО, который будет отмечаться в сентябре.
- Наталья Александровна, в какой сфере административных отношений сейчас наблюдаются наиболее динамичные изменения, и как это сказывается на судебной практике?
- Перемены, оказывающие непосредственное влияние на судебную практику, происходят, прежде всего, в сфере налоговых отношений…
- Назовите наиболее заметные из них?
- К ним, в том числе, относится принятие федерального закона от 04.11.2005 № 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административной процедуры урегулирования споров". Данным законом был установлен иной порядок взыскания налогов, страховых взносов и санкций — в установленных пределах они взыскивались по решению налоговых органов без обращения в суд.
Этим же законом в Налоговый кодекс РФ была введена статья 103.1 о взыскании налоговой санкции на основании решения налогового органа. С ее введением существенно снизился поток дел о взыскании с организаций штрафов, не превышающих 50 000 рублей.
Однако федеральным законом от 27.07.2006 под тем же номером 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" вышеуказанная статья была отменена и одновременно введен обязательный досудебный порядок обжалования решений налоговых органов.
Начиная с первого января 2007, обращению в суд в некоторых случаях должно предшествовать обжалование решений налоговых органов в вышестоящем органе. Досудебное обжалование предусмотрено только для решений, которые вынесены по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки: о привлечении (или отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения.
- Можно предположить, что эти споры могут снова вернуться в суд?
- Вернутся ли к нам эти споры, покажет время, так как для соблюдения досудебного порядка рассмотрения спора необходим, в том числе, высокий профессиональный уровень налоговых органов.
Но еще раз отмечу, что с момента принятия вышеупомянутых законов количество налоговых споров, которые в предыдущие годы составляли более половины от общего числа дел, существенно сократилось.
- Уменьшение судебной нагрузки всегда вселяет надежду, что это благотворно скажется на разумных сроках рассмотрения дел в судах. Много ли в Московском округе нарушений сроков судопроизводства, и соответственно, обращений по таким делам?
- Нет, немного. В связи с этим напомню, что 30 апреля 2010 года был принят федеральный закон № 69-ФЗ, который внес глобальные изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Среди них есть новелла о рассмотрении дел в суде кассационной инстанции о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок.
- У вас есть уже подобные дела в производстве?
- Первое такое заявление о компенсации за волокиту, связанную с исполнением судебного акта, подала в наш суд компания "Бигборд". Она потребовала из федерального бюджета 95 000 рублей — 58 процентов долга, который не могут взыскать московские приставы с ноября 2007 года.
- По каким причинам все же нарушаются сроки рассмотрения дел?
- В большинстве случаев сроки рассмотрения дел нарушаются по уважительным причинам, а именно, в связи с неявкой сторон, их неизвещением о времени и месте разбирательства по делу не по вине суда. Причины нарушения сроков постоянно нами анализируются, принимаются меры к недопущению нарушения процессуальных сроков.
- Как вы относитесь к возможности решения большинства административных дел в досудебном и внесудебном порядке?
- Я бы не стала утверждать, что большинство дел возможно решать в досудебном и внесудебном порядке. Конституция РФ каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод. Поэтому исключать из подведомственности арбитражным судам большинства административных дел было бы неправильно.
Более верным, с моей точки зрения, было бы законодательное закрепление альтернативных методов разрешения судебных споров. Это досудебное урегулирование, упрощенные способы разрешения споров на ранних стадиях процесса рассмотрения спора.
Так ВАС РФ предлагает введение обязательного упрощенного производства без проведения публичного устного судебного разбирательства по делам с ценой иска до 100 000 руб. К ним относятся и дела, вытекающие из публично-правовых отношений — недоимки по налогам и сборам, штрафы, пени. Такие дела могут рассматриваться в упрощенном порядке письменного судопроизводства, основанного на обмене сторонами бумагами, содержащими требования и возражения против них.
Предлагается усовершенствовать механизм взыскания штрафов за неуплату налогов и сборов, отказавшись от их взыскания в судебном порядке, а рассматривать только дела об оспаривании актов налоговых, иных уполномоченных органов.
- Скажите, вы сторонник или противник идеи создания административных судов?
- В принципе я не против создания административных судов, поскольку развитие судебной системы требует углубления специализации. Об эффективности именного такого подхода свидетельствуют и примеры мировой практики: во многих зарубежных государствах работают семейные, ювенальные, административные и другие суды.
Конституцией РФ предусмотрено административное судопроизводство, и оно реализовано в судоустройстве нашего государства. Административные дела рассматриваются как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. В нашей судебной системе в каждом арбитражном суде существуют коллегии либо судебные составы, рассматривающие исключительно административные споры, возникающие между гражданами — предпринимателями или юридическими лицами с органами власти.
Вопрос состоит в том, создавать ли специализированные суды или специальные подразделения внутри судов? Каждое из этих решений имеет как свои преимущества, так и недостатки. Можно найти примеры, когда суды общей юрисдикции и арбитражные суды выносили разные решения по делам с тождественными требованиями и одним и тем же ответчиком. Поэтому, если говорить о создании отдельной ветви административных судов России, то к ним должны быть переданы все административные споры — как из судов общей юрисдикции, так и из арбитражных судов.
Вместе с тем создание такой системы — дело дорогостоящее для государства и для налогоплательщиков. Хотя представляется, что такое может произойти в будущем.
- Наталья Александровна, реформа бюджетных учреждений предполагает их активное участие в гражданском обороте. Между тем, по форме они продолжают оставаться субъектами публичного права. Какие могут возникнуть проблемы рассмотрения дел с участием бюджетных учреждений?
- Действительно, с 1 января 2011 года вступит в силу принятый два месяца назад федеральный закон № 83-ФЗ, который предусматривает изменение правового положения бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. Чтобы появились стимулы к повышению эффективности их работы, законом изменен механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширением объема прав — они будут переведены со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения госзаказа.
Им предоставляется право заниматься приносящей доходы деятельностью с поступлением доходов в самостоятельное распоряжение. Расширяются их права по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом (за исключением особо ценного).
Какие будут особенности или проблемы рассмотрения дел с участием бюджетных учреждений сказать трудно, так как закон еще не вступил в силу, а переходный период, в который будет действовать прежнее регулирование, установлен до июля 2012. Вместе с тем, нельзя не отметить, что первый шаг в рамках реформирования бюджетных учреждений был сделан в 2007 году, когда вступил в силу закон "Об автономных учреждениях".
Тогда закон обозначил риски государства (муниципального образования) — отсутствие возможности банкротства автономных учреждений, возможность перехода в частную собственность имущества, приобретенного за счет внебюджетных средств, неурегулированность земельных отношений, возможность отказа от выполнения государственного задания при его конкурсном распределении. А также риски автономного учреждения, в числе которых можно отметить возможность лишиться части имущественного комплекса, находящегося в оперативном управлении и то, что не всегда доходы будут возвращаться тем, кто их заработал…
Наличие таких рисков обозначает возможность возникновения на их почве судебных дел.
- Глава ФАС Игорь Артемьев считает антимонопольные дела нетиповыми и требующими увеличения сроков их рассмотрения. На что направлены, на ваш взгляд, инициативы антимонопольного ведомства?
- ФАС России предлагает внести изменение и в закон "О защите конкуренции", и в КоАП РФ, и в УК РФ.
Ознакомившись с новеллами так называемого "третьего антимонопольного пакета законов" можно сказать, что он направлен, во-первых, на либерализацию норм антимонопольного законодательства (например, предлагается запретить только два вида вертикальных соглашений и разрешить агентские договоры). А также на снятие для бизнеса части рисков. Планируется, например, отказаться от взыскания "оборотных штрафов" по тем составам нарушений, при которых не происходит нарушение конкуренции.
Будет уточнено понятие согласованных действий: можно будет отличить просто параллельные действия на рынке, вызванные общими условиями, от согласованных действий.
Предлагается также применение различных формул определения справедливой цены товара, что должно обезопасить бизнес от обвинений в установлении монопольной цены товара.
Представляется, что в законах появятся новые, более четкие формулировки, которые позволят ФАС РФ принимать взвешенные справедливые решения. Возможно, что и количество дел с участием антимонопольного органа уменьшится. (О "третьем антимонопольном пакете" более подробно можно прочитать здесь)
- Наталья Александровна, насколько я знаю, вы работаете в ФАС МО с первого дня его образования…
- Да, я пришла в ФАС МО в 1995 году, начинала в гражданской коллегии суда. А в административной коллегии – с 2002 года. Наш коллектив укомплектован сильными кадрами с большим стажем работы. Часть судей, например, Эвелина Нагорная, Михаил Агапов и Сергей Алексеев, работают в административной коллегии уже 15 лет.
Несмотря на большую нагрузку, судьи выполняют возложенные на них обязанности добросовестно, не считаясь с личным временем. Их работа отмечена государственными и ведомственными наградами. Нельзя не сказать и о высоком профессионализме аппарата коллегии — помощников судей и специалистов, которые оказывает судьям действенную помощь. Пользуясь случаем, хочу поздравить своих коллег 15-летним юбилеем и пожелать им крепкого здоровья, счастья, творческих успехов и, конечно же, продвижения по службе.
Беседу вела Виктория Цыганкова, обозреватель "Право. Ru"
