Иван Соловьев, д.ю.н., заслуженный юрист РФ, профессор кафедры налогового права ВГНА Минфина России
Предыстория
После вступления в силу 383-ФЗ от 29 декабря 2009 года, существенно декриминализировавшего налоговые составы УК РФ, появилось множество вопросов относительно порядка его применения, тем более что закон принят неожиданно и в космически быстром порядке, при этом были проигнорированы замечания всех органов исполнительной власти, касающиеся недостатков как содержательной, так и технической его части. Однако в марте 2010 года вышло информационное письмо Генпрокуратуры РФ, которое на время расставило все на свои места. Из этого документа, подписанного замгенпрокурора Виктором Гринем, следовало, что ФЗ-383 распространяется только на действия налоговых органов и не может ограничивать процессуальную самостоятельность органов дознания, следствия и оперативных подразделений. При наличии повода и основания они обязаны возбудить уголовное дело и в 10-дневный срок уведомить об этом соответствующий налоговый орган.
Тогда, весной 2010 года авторы 383-го закона в отчаянии и ажиотации весь свой гнев направили на должностное лицо, подписавшее это разъяснение. Зампред думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров даже высказался примерно в том смысле, что Гриня следовало бы снять с работы или поместить в психиатрическую больницу.
Так что не удивительно появление идеи, вполне находящейся в русле проводимых изменений уголовной политики в сфере экономики и налогообложения — напрямую записать в УПК, что уголовные дела по налоговым преступлениям могут возбуждаться только по материалам налогового органа.
Что предлагается?
В соответствии с проектом федерального закона № 602755-5 "О внесении изменений в статьи 140 и 241 УПК РФ" (принят в первом чтении Государственной думой РФ 1 ноября 2011 года) предлагается статью 140 дополнить частью первой, в которой была бы следующая норма: "Поводом для возбуждения уголовного дела о преступлениях, предусмотренных статьями 198 — 199.2 УК РФ, служат только те материалы, которые направлены налоговыми органами в соответствии с законодательством о налогах и сборах для решения вопроса о возбуждении уголовного дела".
Пояснительная записка к этому законопроекту лаконична донельзя. Если изъять из нее текст самих новелл, то останется следующее: "Проект подготовлен во исполнение пункта 2 перечня поручений по итогам встречи Президента РФ с судьями 26 июля 2011 года. Законопроект направлен на совершенствование уголовного судопроизводства". Вот, собственно, и все "веские" аргументы в пользу изменения действующего перечня поводов и оснований возбуждения уголовных дел по налоговым составам УК РФ.
О материалах налоговых органов
Рассматривая поставленный вопрос, невозможно обойти тему качества материалов, содержащих информацию о признаках налоговых преступлений, направляемых налоговыми органами следствию. Основным их недостатком является то, что налоговики отталкиваются от формальных признаков величины недоимки или суммы сокрытых налогов, но, не являясь правоохранителями, не уделяют внимания фиксированию и сохранению следов совершенных преступлений и документированию умысла.
Эти материалы крайне сложно положить в основу уголовного дела. Об этом красноречиво свидетельствуют статистические данные о количестве рассмотренных материалов в порядке ст. 144-145 УПК России и возбужденных уголовных дел по материалам, поступившим из налоговых органов. В течение ряда лет процентное соотношение количества возбужденных уголовных дел по налоговым преступлениям к количеству материалов, поступивших из налоговых органов, колебалось на среднем уровне в 6,2%.
Помимо этого на протяжении долгого времени количество поступающих в органы внутренних дел материалов постепенно снижалось на 10-12% в год. Снижалось и их качество. Среди наиболее распространенных недостатков материалов налоговых органов можно отметить отсутствие копий возражений по акту выездной проверки, копий жалоб, ответов на жалобы, судебных решений и определений, заверенных копий налоговых деклараций, бухгалтерских балансов, отчетов и других документов, подтверждающих факты неуплаты налогов и сборов. В следственные органы направляются материалы без копий приказов о назначении на должности лиц, ответственных за финансово-хозяйственную деятельность организации в проверяемом периоде, и документов о привлечении их к административной ответственности, отсутствуют копии объяснений таких должностных лиц по фактам налоговых правонарушений, выявленных в ходе проверки и др.
Зачастую из-за неполноты представленных материалов было невозможно провести проверки в установленные законом сроки, и, как правило, следственные органы были вынуждены выносить постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, которые затем подчас отменялись прокуратурой. В результате доработка таких материалов затягивалась надолго. По отдельным материалам в связи с отсутствием необходимых документов принятие какого-либо процессуального решения было весьма затруднительно, в результате чего они возвращались обратно в налоговые инспекции, или списывались в номенклатурные дела. А в большей части материалов вообще не содержалось состава преступлений и по ним выносилось окончательное решение об отказе в возбуждении уголовного дела.
Это лишний раз подтверждает тот факт, что налоговые преступления должны выявляться не столько методами налогового контроля, сколько специфическими методами оперативно-розыскной деятельности. При этом выявление преступлений по результатам контрольной работы иногда весьма затруднено и объясняется различными целями, а также характерными особенностями контрольной и правоохранительной деятельности.
К чему приведет "налоговая декриминализация" УПК?
С учетом вышесказанного принятие проекта федерального закона № 602755-5 "О внесении изменений в статьи 140 и 241 УПК РФ" приведет к формированию сразу нескольких негативных тенденций:
1. Существенно сократится профилактическое воздействие норм уголовного и уголовно-процессуального кодексов, появятся дополнительные факторы для игнорирования конституционной публично-правовой обязанности платить законно установленные налоги.
2. Невозможно будет привлечь к уголовной ответственности за покушение на налоговые преступления и приготовление к совершению налогового преступления.
3. Произойдет дальнейшее сокращение выявления и пресечения налоговых преступлений, так как значительно отяжеляется механизм возбуждения уголовных дел.
4. Увеличится "конкуренция" между уголовным и арбитражным процессами. Тут уж, как говорится, кто быстрее. Поступил акт проверки налогоплательщика налоговым органом в органы внутренних дел, смогли там быстро скомпоновать материал и направить на возбуждение в Следственный комитет — есть шанс на то, что дело будет возбуждено. Чуть прокопались — предъявил налогоплательщик иск в арбитражный суд о недействительности решения налогового органа, и уже обратная ситуация. Вряд ли следователь пойдет на возбуждение уголовного дела, повод для возбуждения которого может быть признан судом незаконным.
5. Возрастет коррупционная составляющая в работе налоговых органов. Когда только от одного решения (писать или не писать акт и что писать в акте, в каком объеме и какого качества направить материалы) зависит сама возможность возбуждения уголовного дела, весьма велика вероятность использования такого усмотрения в корыстных целях.
6. Снизится мотивированность оперативных сотрудников полиции на выявление налоговых преступлений ввиду значительной сложности доведения оперативных разработок до принятия процессуального решения.
Уголовная политика в сфере налоговых преступлений: эволюция или обратный отсчет?
В начале 2000-х годов произошли достаточно позитивные сдвиги в уголовной политике государства в сфере налогообложения. Во-первых, из налоговых статей было исключено примечание, предусматривавшее специальный случай освобождения от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием (эта процедура фактически приобретала характер сделки между следователями и правонарушителями, создавала условия для коррупции, сводила на нет принцип неотвратимости наказания за совершенные преступления).
Во-вторых, были введены два новых состава — статьи 199.1 и 199.2. Основной упор был сделан на неотвратимость наступления уголовной ответственности за противоправные деяния в сфере налогообложения. В 2004 году в послании Президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию говорилось о том, что налоговая система государства должна быть такой, которая не позволяла бы уклоняться от уплаты налогов. Одновременно сотрудникам контролирующих и правоохранительных органов было указано на то, что "…меньше нужно вмешиваться в экономику, начиная с самого низкого уровня — не шастать по ларькам, не набивать карманы мелкими купюрами и бутылками — и заканчивая самым высоким уровнем, где счет идет уже на сотни, десятки тысяч, а может быть, миллионы…" (интервью Владимира Путина РИА "Новости", 19 ноября 2004 года).
Однако уже тогда депутат Андрей Макаров, будущий соавтор 383-ФЗ, был с этим не согласен. "То, что происходит сейчас, иначе как мракобесием и произволом правоприменителей я назвать не могу… Правоприменительные органы уже стали экономическим фактором и ощущают себя самостоятельной силой, не управляемой и не контролируемой никем", — сказал он в интервью "Коммерсанту" 25 марта 2005 года.
И все же определенный перелом в сознании налогоплательщиков в сторону законопослушности тогда произошел. И в обществе начало формироваться негативное отношение к тем, кто не платит налоги. В них стали видеть тех, кто находится в неравных конкурентных условиях по сравнению с теми, кто в полном объеме несет на себе налоговую нагрузку. Все больше компаний стали постепенно "перелетать из тени в свет". Эти факторы во многом обусловили то, что вскоре, в условиях экономического кризиса 2008 года не наблюдалось массового уклонения от уплаты налогов, неисполнения обязанностей налогового агента и сокрытия денежных средств, за счет которых должно производиться взыскание налогов.
С другой стороны, последовательная декриминализация уголовной ответственности за налоговые преступления, осуществляемая с 2009 года, в основном достигла своей цели. Никогда еще налоговые уклонисты не чувствовали себя настолько спокойно и вольготно. Сегодня практически только "неадекватный" человек может довести ситуацию в отношении себя до приговора суда по налоговому преступлению. В сфере налоговой и уголовной политики в сфере налогообложения все вроде бы стройно: и неотвратимость наказания, и борьба с фирмами-однодневками, и требования четко соблюдать закон. Однако на деле шаг за шагом расшатывается нормативно-правовая основа противодействия налоговой преступности. Скоро может получиться, что налоговые нормы УК станут просто номинальными — ответственность предусмотрена, однако механизма привлечения к ней нет.
До последнего времени государству с трудом удавалось найти золотую середину между своими интересами по наполнению бюджета и давлением сторонников максимальной либерализации контролирующих и правоохранительных функций в сфере налогообложения. Теперь все идет к тому, чтобы вновь налоговые преступления в общественном сознании не ставили лиц, их совершивших, по ту сторону закона. Максимально ослаблены подразделения органов внутренних дел, которые должны заниматься выявлением этих преступлений, а сотрудники налоговых органов формально подходят к передаче своих материалов для возбуждения уголовных дел, а зачастую вообще используют эту возможность для шантажа налогоплательщиков.
Профессиональные же критики четкой государственной позиции в налоговых правонарушениях и преступлениях, заботясь, очевидно, больше о безопасности для себя и своего бизнеса, целенаправленно работают над тем, чтобы лишить правоохранителей последних полномочий, максимально декриминализировать составы налоговых преступлений, дать возможность своим клиентам заработать больше денег, часть которых направлять на дальнейшее лоббирование инициатив по разрушению основ противодействия налоговой преступности. Мы не говорим сейчас о малом или среднем бизнесе или простых предпринимателях. Их интересы и чаяния — просто эффектное и эффективное прикрытие для подобного "радения" за интересы "задушенного" предпринимательства.
При этом совершенно забывается так любимый всеми "либеральными" юристами иностранный опыт. Ведь в этом случае вспоминать о западных законах просто невыгодно. Там законы четко стоят на страже государственной казны и довольно строго карают желающих отступить от общепринятых правил добросовестного соблюдения норм налогового законодательства. Законодательство экономически развитых стран — США, Италии, Германии, Японии, например, — за уклонение от уплаты налогов, помимо внушительных штрафных санкций, предусматривает лишение свободы на срок от 5 до 10 лет.
У нас же все наоборот. Давно и хорошо продуманные инициативы по реформированию налоговых статей УК России, положений УПК России, Налогового кодекса России сформулированы так, что дают четкий и недвусмысленный сигнал — настала пора набивать карманы за счет сокрытых налогов. Закон беззуб, карающий меч превратился в детскую пластмассовую сабельку, а на щите государственной казны пишутся схемы по криминальной налоговой минимизации.
Что делать?
Российские законодатели находятся под сильным прессингом противников сохранения жизнеспособной системы борьбы с налоговыми преступлениями, поэтому сбрасывать со счетов возможность принятия законопроекта, вносящего изменения в статью 140 УПК России нельзя. В этой связи очень актуальным является вопрос о взаимодействии налоговых органов с правоохранительными и следственными органами, чтобы не допустить паралича системы уголовно-правовой охраны налоговой сферы.
Необходима существенная корректировка их рабочего взаимодействия. В случае появления оперативной информации о совершенном налоговом преступлении она вместе с некоторыми оперативными материалами открытого характера, необходимыми для проведения проверки, может направляться в налоговый орган, а тот в достаточно короткие сроки должен будет принимать решение о проведении камеральной проверки "подозреваемого" налогоплательщика. По итогам же ее необходимо составлять акт, который и может стать впоследствии поводом для возбуждения уголовного дела по статьям 198-199.1 УК России. Это оптимальное решение, так как создание такого механизма не потребует длительных усилий как временного, так и административного порядка, в отличие от варианта с проведением выездной налоговой проверки.
