Минэкономразвития подготовило законопроект, который изменяет правовой режим использования земель. Главная новелла – отказ от семи категорий землепользования в пользу 18 зон. Для каждой зоны устанавливаются виды разрешенного использования. Например, в производственных зонах можно строить объекты промышленности, склады, заниматься недропользованием и т. д. Сейчас законопроект проходит стадию общественного обсуждения, которая продлится до 30 ноября.
| Было | Станет |
| По целевому назначению земли делятся на семь категорий: земли сельхозназначения, земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики и транспорта, земли особо охраняемых территорий, земли лесного и водного фонда и земли запаса. | Предусматриваются следующие зоны: сельскохозяйственного назначения, жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационного назначения; зоны ведения садоводства или сельскохозяйственного назначения для собственных нужд граждан, природоохранные зоны, историко-культурного назначения, природных лечебных ресурсов, энергетики, транспорта, обеспечения космической деятельности, обеспечения обороны страны и безопасности государства, специального назначения, многоцелевые зоны, зоны лесного фонда и запаса. |
| Могут включаться в границы различных территориальных зон и находиться одновременно в нескольких территориальных зонах особо охраняемые природные территории, созданные в качестве государственного природного заказника или памятника природы, территории общего пользования и территории проживания и традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера. |
Юристы обсудили законопроект и рассказали, чем он хорош, а чем плох.
Плюсы законопроекта
Идея делить земли на категории не новая, отмечает партнер АБ Эксиора Николай Андрианов. По его словам, первый законопроект отклонили в 2012-м, второй – в 2018-м, этот третий. В общем отмена категорий – это скорее плюс, чем минус, полагает Андрианов. В пример он приводит Институт градостроительного зонирования, который больше чем за 10 лет хорошо себя зарекомендовал. 18 зон вместо семи категорий позволят более гибко установить особенности разрешенного использования, считает управляющий партнер АБ Юрий Пустовит.
По его словам, плюс законопроекта – запрет относить один участок к разным зонам, сейчас это практикуется и вносит «вредную путаницу» в земельные отношения. Кроме того, Пустовит приветствует норму, которая устанавливает четкое соотношение границ населенного пункта и территориальных зон. По словам адвоката, сейчас этот вопрос однозначно не решен, из-за чего возникают споры.
Проект решает коллизии, когда один и тот же земельный участок отнесен к разным категориям, для которых действует разный правовой режим, отмечает Андрианов и приводит пример. Если лесной участок находится в границах особо охраняемой территории, его правовой режим определяется положением об этой территории. Еще законопроект подробно регламентирует порядок, по которому участок относят к определенной территориальной зоне. Пока здесь много спорных вопросов, рассказывает Андрианов: суды часто решают дела на эту тему. Например, попадает ли участок в границы зоны охраны объекта культурного наследия.
Законопроект выгоден девелоперам, он уменьшает для них административные барьеры, говорит ведущий юрист Sameta Павел Бондарь. Если проект примут, правообладатель сможет сам, без дополнительных согласований, выбрать любой вид использования среди тех, которые предусмотрены для территориальной зоны, объясняет Бондарь. В то же время он опасается, что под застройку могут быть отведены земли, которые могли быть восстановлены, или продуктивные сельскохозяйственные угодья и леса.
Минусы
Два предыдущих законопроекта были не настолько удачными для Госдумы, так что не факт, что этому больше повезет, говорит партнер АБ Дмитрий Некрестьянов. Основным недостатком документа он считает простоту. По сути, меняется только название: вместо земли такой-то категории будет территориальная зона, говорит юрист. В то же время этот подход способен немного упорядочить нынешнюю ситуацию, хотя перечень допустимых объектов явно неполный, рассуждает Некрестьянов.
Он обращает внимание на сроки в законопроекте – все его положения, кроме переходных, вступят в силу в 2025 году. Опыт показывает, что за это время в проект внесут еще правки и первоначальный смысл исказится до неузнаваемости, делится Некрестьянов. Помимо этого, в законопроекте не учитываются затраты на переоформление, считает Шаматонов. В России порядка 60 млн участков, и даже сейчас ЕГРН содержит неточности во многих записях. Что произойдет, когда весь этот массив надо будет переоформить, задается вопросом юрист. В документе предусмотрены 14 млрд руб., чтобы внести лишь сведения о границах лесничеств (лесопарков), а другие затраты не приводятся, критикует Шаматонов.
Проблемы земельного права, которые не решены
Существующая система сложная и избыточная, говорит партнер юрфирмы Мозго и партнеры Антон Шаматонов.
Участок в населенном пункте относится к некой категории. Одновременно он относится к той или иной зоне по местным правилам землепользования и застройки. В соответствии с этой зоной для участка будет установлен тот или иной вид использования. Это, по сути, три ограничения для одного участка.
Главный минус законопроекта не в том, что там есть, а в том – чего там нет, потому что он оставляет нерешенными много проблем, говорит Пустовит. По его мнению, в земельном законодательстве нужно уточнить порядок присвоения и изменения категорий (зон) и урегулировать спорные ситуации. Например, в ГРН участок отнесен к землям поселений, но при этом расположен на особо охраняемой природной территории, границы которой установлены в советское время описательным путем. «На практике это порождает много споров, можно ли приобрести такую землю в частную собственность». Еще в Земельном кодексе и законопроекте нет закрытого перечня участков, ограниченных в обороте, добавляет Андрианов. Поэтому непонятно, можно ли, например, приватизировать землю в округе санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, объясняет юрист.
Главная проблема земельного регулирования – неточность выражений. Например, перераспределить земли между частными и государственными допустимо, но из-за туманных формулировок это всегда спор.
Кроме того, землепользователям мешает запрет формировать участки при наличии утвержденного проекта межевания не в соответствии с этим проектом – даже если это для краткосрочной цели. Например, под стройплощадку, говорит Некрестьянов. Среди проблем он называет также непрозрачность процедур предоставления прав на участки, но уточняет, что это относится к правоприменению, а не к праву. Что касается законодательства, оно меняется слишком часто и слишком существенно, жалуется Некрестьянов: «Только этим летом были очень большие поправки по зонам с особыми условиями использования в ЗК».