Верховный суд защитил банковскую тайну от ФАС
Еще в 2007 году антимонопольный орган указал, что кредитные организации должны предоставлять ведомству информацию, в которой есть банковская тайна (письмо ФАС «О предоставлении информации, составляющей банковскую тайну»). Арбитражные суды согласились с такой позицией, и с 2011 года начала формироваться единообразная судебная практика в пользу ФАС по этому вопросу, рассказывает Дмитрий Гавриленко, старший юрист группы международного экономического комплаенса Art De Lex. Более того, в 2015 году Верховный суд пояснил, что компании обязаны предоставлять антимонопольному органу сведения, которые содержат охраняемую законом тайну (дело № А40-14916/2014). Но один из банков решил поступить иначе.
Банк «взяли» со второго раза
Летом 2017 года в ФАС поступило обращение о нарушении антимонопольного законодательства рядом компаний. В ходе проведения проверки сотрудникам ведомства потребовалось получить всю информацию о банковских счетах фирмы «Ирмаст-Холдинг», открытых в Связь-банке. Антимонопольный орган направил соответствующий запрос в эту кредитную организацию, но получил отказ. Банк сослался на то, что нормы ФЗ «О банках и банковской деятельности» позволяют не передавать подобные сведения ФАС. Но после повторного запроса регулятора Связь-банк информацию о счетах своего клиента все же передал, опасаясь санкций от регулятора.
Тем не менее ФАС привлекла банк к административной ответственности по ст. 19.8 КоАП («Непредоставление сведений антимонопольному органу в срок»). Три инстанции признали действия регулятора законными (дело № А40-199212/2017). В обоснование такого решения суды сослались на ч. 1 ст. 25 закона о защите конкуренции. Эта норма обязывает предоставлять сведения в антимонопольный орган по его требованию, включая «иную охраняемую законом тайну». Связь-банк не согласился с таким выводом и оспорил его в Верховном суде.
Совместный анализ норм и ФАС «вне списка»
Накануне заседания в ВС замначальника управления по борьбе с картелями ФАС Дмитрий Артюшенко рассказал «Коммерсанту», что их ведомство работает над законопроектом, который добавит антимонопольную службу в перечень лиц, имеющих доступ к банковской тайне. Он отметил, что ФАС при доказывании антиконкурентных соглашений необходима в том числе информация о движении денег по счетам компаний. И регулятор систематически при проведении каждого антикартельного расследования направляет подобные запросы в банки, отметил Артюшенко.
Своим комментарием в СМИ накануне процесса Артюшенко предоставил оппоненту дополнительный аргумент в деле. На заседании в ВС юрист Связь-банка Дмитрий Галаев сразу подчеркнул, что слова замначальника управления ФАС из статьи в «Коммерсанте» подтверждают: «В настоящий момент не существует норм, которые обязывают банки предоставлять ФАС банковскую тайну».
Заявитель, пересказывая свою жалобу, указал, что охраняемая законом тайна предоставляется в соответствии с требованиями, которые установлены федеральным законодательством (ч. 3 ст. 25 закона о защите конкуренции). В спорной ситуации таким специальным актом является ФЗ «О банках и банковской деятельности», пояснил юрист. Ст. 26 этого закона гарантирует клиентам тайну сведений об операциях, счетах и вкладах, а перечень органов, кому банк обязан раскрыть подобную информацию, является закрытым, продолжил зачитывать жалобу юрист: «И ФАС в этот список не входит». Галаев пояснил, что на практике банки постоянно отказывают антимонопольной службе в доступе к банковской тайне.
– Вы опасаетесь, что ФАС будет обладать такой информацией или того, что отсутствуют нормы, которые обязывают ее предоставлять? – поинтересовалась председательствующая судья Татьяна Завьялова.
– Из-за того, что отсутствуют такие правовые положения, – ответил Галаев.
Замначальника правового управления ФАС Лариса Вовкивская решила объяснить, зачем вообще банкам нужна спорная информация: «Это необходимо для борьбы с картелями». Она отметила, что в таких ситуациях доказательной базой служит перевод денег со счета на счет между фирмами, которые заподозрили в нарушении конкурентного законодательства. И эту информацию ФАС может получить либо от самих фирм, либо от банков, разъяснила Вовкивская: «Только первые, конечно, не желают давать такие сведения нам». Представитель ответчика подчеркнула, что считает норму закона о защите конкуренции специальной по отношению к положениям ФЗ «О банках и банковской деятельности».
Тогда судья Анатолий Першутов предложил Вовкивской вместе перечитать ст. 25 закона о защите конкуренции: «Давайте попробуем проанализировать. Смотрите, там написано, какую информацию обязательно нужно предоставлять в антимонопольный орган – «коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну».
В ответ на это Вовкивская заметила, что банковская тайна входит в «иную охраняемую законом»: «Сколько юристов, столько и мнений, поэтому для решения правовой неопределенности мы и разрабатываем законопроект». Тут же эту инициативу подробнее объяснил Артюшенко, который лично пришел на заседание: «Мы многие годы запрашиваем у банков такую информацию, и они нам ее предоставляли. Но именно в последнее время ведомство стало встречаться с единичными случаями отказов со ссылкой на ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности. Поэтому мы стали искать иные пути решения проблемы».
Выслушав все доводы сторон, «тройка» судей удалилась в совещательную комнату и спустя менее получаса огласила резолютивную часть решения: все акты нижестоящих инстанций отменить, жалобу банка удовлетворить. Таким образом, ВС посчитал незаконным действия ФАС в этом случае. Значит, кредитные организации не обязаны предоставлять антимонопольному органу информацию, которая содержит банковскую тайну.
Эксперты «Право.ru»: «Проблема есть, и ее надо решать на законодательном уровне»
Еще Президиум ВАС в своих постановлениях от 16 ноября 2010 года № 9532/10 и от 27 ноября 2012 года № 8039/12 пытался определить пределы сведений, которые истребует антимонопольный орган, вспоминает Наталья Касаткина, юрист S&K Вертикаль: «Но эти решения лишь укрепили возможности ФАС в вопросе истребования информации».
Елена Кузнецова, руководитель практики антимонопольного права ЮФ Инфралекс, подчеркивает, что ст. 25 закона о конкуренции обязывает предоставлять антимонопольному органу по его мотивированному запросу любую информацию, в том числе охраняемую законом тайну. И эта норма является специальной по отношению к положениям ФЗ «О банках и банковской деятельности», утверждает эксперт. Поэтому кредитные организации и сейчас обязаны передавать ФАС информацию, в которой есть банковская тайна, считает юрист.
Правоприменительная практика в большинстве своем тоже подтверждает эту позицию, обращает внимание Олег Москвитин, партнер, руководитель антимонопольной и тарифной практик КА Муранов, Черняков и партнеры. Так, в деле № А07-16410/2018 апелляция отметила, что закон о защите конкуренции не ограничивает по составу и объему информацию, которую антимонопольный орган запрашивает для выполнения своих функций. На этом основании суд пришел к выводу о законности требования УФАС по Республике Башкортостан предоставить им информацию о движениях денег между расчетными счетами компаний. Аналогичную позицию заняли суды в споре № А06-4757/2013.
– самим организациям и предпринимателям;
– судам общей юрисдикции и арбитражным судам;
– Счетной палате РФ;
– налоговым органам;
– Пенсионному фонду РФ;
– Фонду социального страхования РФ;
– органам принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности;
– органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве, при наличии согласия руководителя следственного органа;
– АСВ, если организация или предприниматель является вкладчиком, при наступлении страховых случаев.
В то же время ВС по делу № А60-43542/2015 сделал вывод, что банк правомерно отказался предоставлять антимонопольному органу сведения с банковской тайной – выписки по расчетному счету клиента. Но в том споре речь шла про положения ФЗ «О рекламе», которые практически дублируют ст. 25 закона о защите конкуренции, замечает Москвитин: «То есть Верховный суд уже высказал свое мнение по схожей ситуации».
Алексей Костоваров, советник АБ Линия права, уверяет, что именно ФЗ «О банках и банковской деятельности» содержит специальную норму о списке лиц, которые имеют доступ к банковской тайне. И ФАС в этом перечне нет. А, как известно, специальная норма имеет приоритет над общей, обращает внимание эксперт. Стремление антимонопольной службы получить доступ к этим сведениям оправдано для защиты публичных интересов и интересов хозяйствующих субъектов, но без соответствующих поправок в законодательство ограничено, добавляет Виктор Петров, руководитель арбитражной практики ЮФ VEGAS LEX.
Банки, которым поступают такие запросы от ФАС, всегда балансируют между наказанием за разглашение банковской тайны и ответственностью за непредоставление сведений в ФАС. Я считаю, пока в ст. 26 ФЗ «О банках и банковской деятельности» не будет исчерпывающим образом указано на право ФАС получать сведения с банковской тайной, то предоставлять ведомству такую информацию незаконно.
Вместе с тем лучший вариант в сложившейся ситуации – это устранение противоречий законодательным путем, подчеркивает Москвитин. Если законодатель решит предоставить обсуждаемое полномочие антимонопольным органам, то это нужно прописать в профильном банковском законе, поясняет юрист. А пока решение ВС может существенно затруднить возможности конкурентного ведомства при расследовании нарушений на финансовом рынке, полагает Дмитрий Гавриленко, старший юрист группы международного экономического комплаенса Art De Lex.