Убытки бизнеса и проблемы жителей: последствия противоречивых решений властей
Еще в Постановлении от 6 июля 2004 года № 1424/04 Президиум ВАС разрешил госоргану в порядке самоконтроля отменять собственный акт, который вынесен с нарушением закона на основании ст. 51 Градостроительного кодекса («Разрешение на строительство»). Но летом 2011 года в эту норму внесли изменения, указав закрытый перечень оснований отзыва разрешения на строительства уполномоченным органом, отмечает партнер ЮП «Курсив» Юлия Макаренко. И перед судами встал вопрос: можно ли отменять такое разрешение в тех случаях, которых нет в перечне? На него и предстояло дать ответ петербургским судьям.
Высотка вместо детсада
В 2006 году строительная корпорация «ЛЭК Истейт» (бренд «Л1») приобрела участок вместе с типовым зданием нефункционирующего детсада на Светлановском проспекте в Петербурге. Купленная земля не имела каких-либо обременений, потому девелопер планировал в короткие сроки расчистить ее и построить там 24-этажный жилой дом. Но жители окрестных домов выступили против уплотнительной застройки. И в 2010 году губернатор Валентина Матвиенко сообщила, что градостроительный план для строительства высотки отменен.
Осенью 2016 года у местных жителей появился дополнительный аргумент для защиты своих интересов в противостоянии со строительной корпорацией. Тогда вступили в силу поправки к ФЗ «Об объектах культурного наследия», которые запретили застройку и реконструкцию около памятников. Изменения предусматривали, что как только здание или сквер признают памятником, то вокруг него автоматически возникает защитная зона радиусом 100 метров. Для архитектурных ансамблей охранная территория еще больше и составляет 150 метров. В границах этого круга поправки запретили любые строительные работы, изменяющие высотность и объемы уже существующих зданий. А рядом с детсадом на Светлановском проспекте расположилась «Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В. Б. Перовской с садом», которая с 1993 года является охраняемым объектом культурного наследия.
Но перечисленные обстоятельства не помешали «ЛЭК Истейт» в декабре 2016 года получить у Госстройнадзора разрешение на строительство 75-метровой многоэтажки с подземным паркингом на спорном участке и даже начать первые строительные испытания.
«Шли только строительные испытания, так у нас в домах уже посуда тряслась. А представьте, что будет, если начнутся полным ходом строительные работы. Мы просто боимся, что стены наших домов треснут», – рассказывали жильцы соседних со стройкой домов.
Судебные баталии после депутатского вмешательства
В начале 2017 года закон «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории СПб» уточнил, что на Светлановском проспекте нельзя строить дома выше 18 м. Тогда жители окрестных домов, опираясь на нововведение, обратились за помощью к депутату Законодательного собрания Санкт-Петербурга Алексею Ковалеву. После жалоб петербуржцев парламентарий обратился в прокуратуру, которая признала незаконным разрешение на строительство. Госстройнадзору пришлось отменить свой акт 2016 года с формулировкой, что участок на Светлановском проспекте находится в защитной зоне архитектурного ансамбля «Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В. Б. Перовской с садом». «ЛЭК Истейт» не согласился с такими выводами и обратился с двумя исками в Арбитражный суд СПб и Ленинградской области.
В первом деле девелопер просил отменить выводы прокуратуры (дело № А56-49557/2017), а во втором случае – признать незаконным отзыв разрешения Госстройнадзора. Прокурорский акт две инстанции признали обоснованным. А вот с оценкой действий Госстройнадзора возникли сложности. АС СПб признал, что спорный участок на Светлановском проспекте находится в охранной зоне, поэтому разрешение на строительство в 2016 году чиновники выдали незаконно. И действие такого разрешения правомерно прекращено Госстройнадзором, подчеркнул суд (дело № А56-48136/2017). Фирма обжаловала такое решение в 13-м ААС.
У застройщика никак не получится компенсировать убытки за такой вынужденный простой строительной площадки, так как суды расценивают подобные ситуации в качестве предпринимательских рисков, которые бизнесмены должны предвидеть.
Апелляция, с которой затем согласился и окружной суд, пришла к иным выводам. Апелляционная инстанция указала, что в действующем законодательстве закрытый перечень обстоятельств, при которых чиновники могут отозвать свое же разрешение на строительство (ч. 21.1 ст. 51 Градостроительного кодекса). Их всего четыре:
принудительное прекращение прав на участки; отказ от права на земли; расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юрлиц возникли права на земельные участки;прекращение права пользования недрами, если разрешение выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.Ни одного из перечисленных условий суды в рассматриваемой ситуации не обнаружили, поэтому сохранили за «ЛЭК Истейт» разрешение на строительство многоэтажки.
Доводы жителей
Жители пошли в Верховный суд. В своей жалобе заявители указали, что в порядке самоконтроля чиновники могут отменить собственное разрешение на строительство, если оно выдано с нарушением закона. А в спорной ситуации прокуратура обнаружила, что спорный документ как раз нарушает защиту объекта культурного наследия, отмечается в жалобе. На сегодняшнем заседании в ВС представитель заявителей, юрист Владимир Чернышов, пояснил, что главная ошибка, которую допустили нижестоящие инстанции, – это вывод о закрытости перечня условий, при которых Госстройнадзор может отменить собственное разрешение на строительство.
– А какое решение вы хотите сами в этой ситуации? – поинтересовалась председательствующая судья Галина Попова.
– Чтобы стройка не нарушала установленные законом параметры – на спорном участке нельзя возводить здание выше 18 м, – пояснил Чернышов.
Более эмоционально выступили сами жители. Так, Нина Александрова возмущалась, что между двух пятиэтажек у них во дворе хотят «воткнуть небоскреб». По ее словам, эта стройка полностью нарушит их комфортную среду проживания: «Были только строительные испытания, так у нас в домах посуда тряслась, а представьте, что будет, если начнутся полным ходом строительные работы. Мы просто боимся, что все треснет».
Мария Сапожникова, её соседка по району, привела цифры о другой социальной проблеме в районе: «Не хватает мест в детсады. По состоянию на этот учебный год очередь только в ясли – 532 человека». Она отметила, что временно исполняющий обязанности главы города Александр Беглов сообщал жителям о ведении переговоров с «ЛЭК Истейт» по поводу выкупа городом этой земли или ее обмена. Такая мера необходима для сохранения детсада.
Правда, представитель строительной корпорации заявила, что никаких совещаний власти с фирмой не проводят: «Вообще, мы еще в 2008 году предлагали городу забрать этот детсад за наши другие долги перед городом, но власти отказались». После чего юрист девелопера сосредоточилась уже на доказывании формальной правоты бизнеса в этом конфликте. Она пояснила, что их участок даже не является соседним с объектом культурного наследия. А ограничение в 18 м, по ее мнению, никак не влияет на те разрешения, которые чиновники выдали строительной корпорации еще до вступления в силу местного закона про определенную высотность строений на Светлановском проспекте: «Документ не имеет обратной силы».
«Мы еще в 2008 году предлагали городу забрать этот участок с детсадом за наши другие долги перед городом, но власти отказались», – рассказала юрист строительной корпорации.
Выслушав все доводы сторон, тройка судей удалилась в совещательную комнату. Спустя несколько минут Попова огласила резолютивную часть решения ВС: все акты нижестоящих инстанций по этому спору отменить, а дело направить на новое рассмотрение обратно в АС СПб. Борьба против высотки на Светлановском проспекте продолжается.
«Нижестоящие суды поверхностно оценили ситуацию»
Партнер ЮП Курсив Юлия Макаренко полагает, что в обсуждаемом случае госорган не связан только теми обстоятельствами, которые указаны в ч. 21.1 ст. 51 ГрК: «Эта норма устанавливает специальные основания для отмены разрешения в ситуации, когда на этапе его выдачи никаких нарушений не было допущено». К аналогичному выводу пришел и сам ВС в деле № А76-17007/2016.
Вероника Величко из ЮФ Авелан отмечает, что в спорной ситуации нужно было одновременно проанализировать факт нарушения защитной зоны выданным разрешением и возможные основания для его отзыва, чего ни один нижестоящий суд не сделал. Одним словом, петербургские суды подошли к рассмотрению дела с сугубо формальной стороны и поверхностно, делает вывод Арташес Оганов, глава практики недвижимости CMS Russia.
Верховный суд провел более детальный анализ возможных оснований для прекращения действия разрешения на строительство и посмотрел на суть проблемы: допускало ли применимое градостроительное регулирование выдачу разрешения на строительство с такими параметрами? Такой подход можно только поприветствовать, так как очень часто российские суды критикуют именно за чрезмерно формальный подход к рассмотрению споров.
Проверка заранее и сложности с возмещением убытков
Макаренко предупреждает, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), которые должны содержать всю информацию о землях для застройщиков, зачастую не отражают все необходимые сведения. В силу закона сведения об охранных зонах подлежат внесению и в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН).
Отменить разрешение на строительство в порядке самоконтроля власти могут вплоть до окончания строительства. Поэтому при покупке участка под застройку проверять надо не только наличие документа, но и соблюдение порядка и условий его принятия, резюмирует партнер АБ Качкин и партнеры Дмитрий Некрестьянов. Иначе объект признают самовольной постройкой, предупреждает Андрей Стаценко, старший юрист практики «Земля. Недвижимость. Строительство» ЮФ Инфралекс: «Поэтому скорейшее прекращение строительства в спорной ситуации способствует минимизации убытков компании».
Вместе с тем застройщик, который правомерно приступил к строительству, но столкнулся с вынужденным простоем по вине властей, может требовать компенсации от виновника такой ситуации. Если стройка приостановилась из-за правомерных действий властей, то применяется ст. 16.1 ГК («Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями госорганов и органов местного самоуправления»). Но на практике такой способ защиты вызывает большие трудности при доказывании размера ущерба, отмечает доцент Финуниверситета при Правительстве РФ, к. ю. н., партнер ALT Litigation Сусана Киракосян. По ее словам, надо обращать внимание суда и на тот факт, что власти злоупотребляли своими полномочиями: «Госорган должен был знать о существующих в области строительства запретах и ограничениях».
– Подтвердить факт возникновения убытков в заявленном размере: предоставить договоры, подтверждающие расходы на содержание участка.
– Факт совершения властями противоправных и виновных действий, из-за которых застройщику причинены убытки.
– Наличие причинно-следственной связи между совершёнными действиями и возникшими убытками.
На практике взыскать убытки в подобных случаях непросто, суды отказывают в таких исках, если установят, что застройщик должен был знать о непригодности использования участка по назначению, рассказывает Макаренко. По ее словам, в рассматриваемой ситуации свою позицию госорган может мотивировать тем, что информация об объекте культурного наследия находится в открытом доступе: «И при проявлении должной осмотрительности застройщик должен был узнать об этом». Суды говорят о том, что все убытки – это следствие предпринимательского риска, констатирует эксперт.
Но шанс на благоприятный исход и возврат хотя бы части потраченных средств у строительной компании остается. С 1 января этого года вступили в силу поправки в Градостроительный кодекс, которые предусматривают выплату убытков (в том числе упущенной выгоды) собственникам участков, чьи права ограничили из-за установления охранной зоны памятника культурного наследия. Чтобы получить эти деньги, корпорации предстоит доказать отсутствие ограничений на момент выдачи разрешения на строительство, обосновать размер понесенных убытков и причинно-следственную связь между ограничениями и убытками, резюмирует Величко.