2 февраля рабочая группа при Комитете ГД по конституционному законодательству и госстроительству обсуждала две главы нового Кодекса об административных правонарушениях (КоАП): о правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, а также в области таможенного дела. Однако главной темой обсуждения и на этот раз стали основные проблемы нового КоАП – несоразмерность санкций, неустановленная подведомственность составов и непримиримые противоречия бизнеса и государства.
Возвращение "старых" санкций
В ходе обсуждения гл. 29 проекта нового КоАП ("Административное правонарушение в области финансов, налогов и сборов, а также страховых взносов") первым делом возник вопрос ужесточения санкций. Как сообщил Сурен Киракозов, замруководителя аппарата Комитета ГД по бюджету и налогам, "размер административных штрафов в гл. 29 был значительно увеличен, причем в некоторых случаях до 10 раз". Так, например, по ст. 29.1 "Нецелевое использование бюджетных средств" на должностных лиц накладывается штраф в размере от 100 до 200 000 руб., притом что по действующей редакции КоАП за это же правонарушение они бы заплатили от 20 до 50 000 руб. "Предлагаем сократить или обосновать такое увеличение", – заявил Киракозов.
Поддержала его и Ирина Зайко, замначальника Главного контрольного управления г. Москвы. По ее словам, нецелевое использование свыше 1,5 млн бюджетных средств – уголовное деяние, штраф за которое (от 100 до 300 000 руб.) соизмерим с административным наказанием, которое предлагается в новом КоАП. Владимир Плигин, соавтор проекта кодекса, председатель Комитета ГД по конституционному законодательству и госстроительству, в ответ на это замечание призвал коллег не связывать размеры административных и уголовных санкций, поскольку "последствия привлечения к уголовной ответственности по своей тяжести определяются не столько размером штрафа, сколько сопрягающими последствиями привлечения к уголовной ответственности". Тем не менее, продолжил Плигин, санкции по ст. 29.1 в отношении должностных лиц уменьшатся до сегодняшних размеров.
Замечания к несоразмерности административного наказания в отношении должностных лиц возникли у Сурена Киракозова и в отношении ст. 29.2 "Невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита". В результате обсуждений Владимир Плигин сообщил, что размер административных наказаний во всей гл. 29 останется на уровне, прописанном в действующей редакции КоАП, однако обратил внимание коллег, что по ст. 29.2 на стадии разработки "говорилось о том, что современные санкции в сфере невозврата бюджетного кредита фактически не выполняют своего превентивного действия".
Альтернативная подведомственность
В процессе обсуждения гл. 29 Ирина Зайко обратила внимание своих коллег на неопределенную подведомственность некоторых вопросов. По многим составам нарушений в финансово-бюджетной сфере в качестве административного наказания прописаны одновременно административный штраф и дисквалификация должностных лиц. "В действующей редакции КоАП дисквалификацию рассматривает суд, куда дело передается по решению должностного лица, если он сам не может назначить штраф или если стоит вопрос о дисквалификации, – сейчас же подразумевается, что эти дела рассматривает только суд, даже если нарушение малозначительное или не тянет на дисквалификацию", – пояснила Зайко. Она предложила сохранить действующий порядок, чтобы лишний раз не нагружать суды.
Поддержал такую позицию и судья Верховного суда Анатолий Першутов. По его словам, цель разработчиков нового КоАП передать все дела по ст. 29 в суды нечетко прослеживается в главах проекта. "Если будет воспринята идея о том, чтобы сохранить в проекте подход альтернативной подведомственности, который закреплен в действующем КоАП, то я бы попросил не забыть прописать соответствующие изменения в гл. 46 о порядке оспаривания действий административного органа", – заявил Першутов.
Поддержал Першутов идею альтернативной подведомственности и по статьям гл. 31 "Административные правонарушения в области таможенного дела". По мнению судьи, оспаривания постановлений органов таможенной службы в отношении правонарушений, совершенных юридическими, должностными лицами, а также индивидуальными предпринимателями (ИП), относится к подведомственности арбитражных судов. "Этому должно корреспондировать и возможность арбитражных судов рассматривать дела и о привлечении к административной ответственности юридических, должностных лиц и ИП по этим правонарушениям, но в ст. 43.4, регламентирующей подведомственность, к арбитражным судам относится только один состав правонарушений в части нарушения таможенных правил, остальные отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции", – возмущался Першутов.
Если же не исправить эту норму в новом КоАП, то правоприменители столкнутся с "парадоксальной ситуацией": "Рассматривать применение таможенных правил по жалобам юридических, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей на постановление Федеральной таможенной службы будут арбитражные суды, а рассматривать правильность применения этих же самых норм при привлечении к административной ответственности этих же лиц будут суды общей юрисдикции", – подчеркнул судья.
Поэтому он предложил передать арбитражным судам все правонарушения, касающиеся юридических и должностных лиц, а также индивидуальных предпринимателей, дела же в отношении граждан отдать в ведение судов общей юрисдикции. Такую позицию поддержало и бизнес-сообщество в лице Александра Косова из Агентства стратегических инициатив: "Правило, которое позволяет не направлять материалы дела в арбитражные суды, дает таможенным органам выбор, который в общем-то осуществляется в нарушении прав участников этих правоотношений".
"Замочили" аудиторов
Поспорили представители бизнеса и государства также на почве ст. 29.29 "Грубое нарушение законодательства об аудиторской деятельности". Александр Кузнецов, Аудиторская палата Санкт-Петербурга, настаивал на том, что статья, впервые появившаяся в КоАП, неприменима для аудиторского сообщества. "Аудиторская деятельность – саморегулируемая и базируется на принципах аттестации, стандартизации и контроля, а санкции за возможные нарушения заложены в двух законах, которыми в основном регулируется аудиторская деятельность – ФЗ № 315 "О саморегулируемых организациях" и ФЗ 307 "Об аудиторской деятельности", – отмечал Кузнецов. Далее он отметил, что саморегулируемая организация (СРО) может сама принимать решение о приостановке членства гражданина, исходя из норм закона, а применять к ней санкции по КоАП нельзя.
Поддержал коллегу и Александр Трубанов, председатель центрального совета аудиторской палаты России: "При конструировании этой статьи нарушены некоторые основополагающие принципы права – нет преступления без его указания в законе, а здесь государство пытается установить ответственность за нарушение правил, которые оно не устанавливало". По словам Трубанова, государство установило саморегулирование в области аудита, а формулировками этой статьи пытается заместить собой данный институт. "Если он не всегда срабатывает, его надо укреплять и обеспечить, чтобы механизмы саморегулирования работали, а не пытаться заместить", – отметил экперт.
"Впрочем, если речь идет о выдаче заведомо ложного аудиторского заключения, – продолжал Трубанов, – то нельзя говорить об административном правонарушении, поскольку в таком случае требуется криминализация, поскольку правонарушение связано с еще более тяжким деянием – составлением неправомерной, заведомо ложной бухгалтерской финансовой отчетности".
Между тем, представители государства с такой позицией аудиторов не согласились. Алексей Мельничук, начальник отдела Росфиннадзора, утверждал, что в ФЗ № 307 прописано 4 вида мер дисциплинарного воздействия: предупреждение, предписание об устранении, предписание о приостановки деятельности организации до полугода и исключение из СРО. "В основном все меры носят репутационный характер, не более того, а составы ст. 29.29 совпадают с составам в ФЗ № 307 в качестве оснований для воздействия на аудиторов", – заявил Мельничук.
"Это и называется "мочить бизнес", – оценил идею Росфиннадзора представитель Союза аудиторов и бухгалтеров. "Ст. 20 ФЗ № 307 включает в себя и штрафы, и приостановление деятельности и исключение из профессии, более того, наш союз, куда входят и представители Минфина, может рассмотреть вопрос об ужесточении взносов, и тогда СРО просто примут эти поправки", – заявил он. Его поддержал и Александр Трубанов: "Никто не спорит, что механизмы, чтобы избавляться от недобросовестных аудиторов, нужны, но в рамках существующего закона у Росфиннадзора полномочий достаточно".
Впрочем, к финальному варианту редакции ст. 29.29 новой версии КоАП члены рабочей группы так и не пришли. Владимир Плигин сообщил, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении статья все же будет присутствовать в кодексе, однако ко второму чтению депутат обещал учесть все высказанные замечания и провести дополнительное обсуждение проблемы с аудиторским сообществом.
Предыдущие обсуждения новой редакции КоАП на "Право.ru": "КоАП получил замечания по всем статьям", "Обсуждение КоАП: историческое наследие заслуживает высоких штрафов", "Обсуждение КоАП: прокурорам – полномочия, мелким хищениям – особый порядок, "Обсуждение КоАП: "Основная стратегия – разгрузить суды", "Обсуждение КоАП: выборы получили новые правила и наказания", "Обсуждение КоАП: составы и подведомственность под вопросом", "Обсуждение КоАП: правонарушения в торговле, права потребителей и госзакупки"
