Я бы хотел, чтобы избыточные и громоздкие законы объединили в один корпус и сделали более ясными и короткими.
Эдуард VI, король Англии
(1537–1553)
В 1875 году в Британии был создан парламентский комитет, призванный рассмотреть вопрос о "возможных мерах для улучшения стиля и языка действующего законодательства". 90 лет спустя, в 1965 году, появилась Комиссия по законодательству, перед которой стояла, среди прочих, та же задача. Доклад Рентона 1975 года содержал больше сотни рекомендаций для повышения качества законодательства. Наконец, во вторник, 16 апреля 2013 года, Ричард Хитон, главный юридический советник парламента и постоянный глава секретариата кабинета министров, выпустил доклад с красноречивым названием "Когда законы становятся слишком сложными".
Автор этого доклада, вслед за своими предшественниками, рассуждает, почему усложняется и разрастается корпус законов, осилить которые бывает непросто даже юристам. Это отнюдь не праздный вопрос — от усложнения правил игры страдают не только "маленькие люди": бизнес вынужден тратить значительные суммы на юридические услуги; властям приходится постоянно латать законодательство и подзаконные акты, чтобы исправить ранее допущенные ошибки; чиновничество вынуждено расходовать драгоценные финансовые и человеческие ресурсы на применение и контроль исполнения этих норм. Но важнее всего, что чересчур путаное и непонятное законодательство медленно подрывает веру в главенство закона — а это основа любого государства как цивилизованного сообщества людей.
Откуда же путаница?
Причин усложнения законодательства много. Часть из них объективно неустранима из-за чрезвычайно сложного устройства современного общества. Но Ричард Хитон обращает внимание на один из результатов анализа — для упрощения законодательства, преобразования его в удобный для "конечных пользователей" вид нет действенных стимулов.
Свою роль в этом играют тактические соображения — новый закон или подзаконный акт создает впечатление активности. Новый законодательный акт может быть представлен обществу в выгодном свете — дескать, авторы трудятся над решением актуальных проблем страны. Например, между 1983 и 2009 годами британский парламент принял более 100 законодательных актов в области уголовного права, было сформулировано более 4000 новых составов преступлений.
Но законодательные акты, принятые "на злобу дня", часто страдают непроработанностью и, даже если достигают краткосрочных целей, в долгосрочной перспективе оказываются неэффективными. Кроме того, реформаторский зуд мешает увидеть, что нет нужды выдумывать еще одну норму, достаточно той, что уже есть. В результате в корпусе законов в целом возникают противоречия и дублирование. А когда механизм введения нормы толком не продуман, могут обнаружиться такие препятствия, что повезет, если от реформы просто не будет толка.
Введение нового правила всегда кажется самым простым и очевидным ответом на вопросы, которые ставят изменения в обществе и экономике. Стремление к контролю присуще бюрократии. В той же Британии число ежегодно принимаемых подзаконных актов выросло с 2000 в среднем во времена Маргарет Тэтчер (1979-1990) до почти 4000 при лейбористах (1997-2010).
Бесконечная борьба заинтересованных групп и отдельных политиков выливается в сложные компромиссы, прописываются варианты на все случаи жизни, законодательные акты становятся своего рода валютой в политических переговорах.
Сама по себе краткость закона необязательно является достоинством. Кратко сформулированные законы на практике бывают более сложными — в них может не хватать указаний на то, как их применять. Такой закон требует избыточного количества подзаконных актов, что затрудняет его использование и препятствует в конечном итоге достижению поставленных целей.
Что такое хороший закон?
Такой закон, по мнению Хитона, должен обладать следующими свойствами: он а) необходим, б) эффективен, в) сформулирован без двусмысленностей, г) обладает цельностью и д) доступен непрофессионалу, насколько это возможно. Качественный закон определяется содержанием как таковым, своей архитектурой, отсутствием противоречий, совместимостью с уже существующими законами и доступностью для конечного пользователя.
Это означает, что законодательство в целом должно строиться так, чтобы с самого начала учитывать интересы тех, кого будет касаться. Можно сказать, что пользователей законов в каком-то смысле сами законы не интересуют — их интересует, во-первых, изменение объема их прав и обязанностей и, во-вторых, эффективное, максимально простое и доступное правоприменение с учетом индивидуальных обстоятельств.
Кроме того, законы являются реализацией политических, экономических и социальных идей, воплощением политического видения. Поэтому эффективное законодательство требует ясно сформулированных целей.
Что делать?
Чтобы научиться писать более удобные и доступные законы, нужны — новые законы. И в последние десятилетия ряд стран пытаются ввести такие механизмы, которые позволили бы упростить законодательство.
Недавно стандарты нормотворчества ввело австралийское правительство; в США дерегулирование остается приоритетом всех администраций уже лет 40, еще со времен президентства Никсона; в большинстве европейских стран тоже ломают голову над тем, как сделать законодательство проще, и даже создают для этого специальные организации.
В Британии действуют проекты, основывающиеся на нескольких основных принципах, в частности: контроль над числом новых регулятивных мер, предварительная оценка эффекта от каждого отдельного акта и последующая оценка реальной его эффективности, и — особенно важно — готовность изменить или отменить любой акт, показавший, что на деле он не упрощает жизнь населения и бизнеса.
За последние два года в Британии было начато несколько важных проектов в области дерегулирования и упрощения законодательства, например, Red Tape Challenge ("Вызов бюрократизму"), Good Law Initiative ("Инициатива для хороших законов") с целью не только упростить регулирование волевым решением сверху, но и существенно повысить вовлеченность населения и бизнеса в формулирование новых правил на разных уровнях. Благодаря этим проектам британский бизнес уже экономит, по подсчетам правительства, более 155 млн фунтов (около $248 млн) в год, и правительство надеется в дальнейшем довести эту сумму 919 млн фунтов ($1,47 млрд).
Проблема коммуникации
Но, конечно, на этапе разработки новых правил потенциальные проблемы не заканчиваются. Далее следует этап взаимодействия с публикой, и это сложный социальный и политический процесс, которым нельзя пренебрегать. То, как изменение законодательства подается населению и бизнесу, в значительной степени определяет восприятие изменений непрофессионалами. Часто неприятие новшеств, пусть даже продуманных и выгодных, обусловлено своего рода "коммуникативным провалом". Поэтому властям следует уделять особое внимание тому, как представлена публике информация о новом законе.
Право изначально воспринимается как сфера недоступно сложная, поэтому критически важно максимально широко распространить информацию о переменах. Главная задача — доступно объяснить целевой аудитории, как новшества повлияют на ее права и обязанности. Бихевиористская экономика утверждает, что то, как была представлена и воспринята информация, напрямую влияет на мотивацию и поведение людей как экономических субъектов; тот же механизм работает и в области правовой информации.
Однако никакие коммуникативные технологии не сделают сложный закон простым, а противоречивые нормы — легкими в применении. Поэтому важно, чтобы оба направления работы — совершенствование регулирования и повышение качества вертикальной коммуникации продвигались совместно.
