Правительство своим постановлением предписало контрольно-надзорным органам пользоваться так называемыми "чек-листами" – списками заранее заготовленных вопросов – в ходе плановых проверок бизнеса. За счет этого Кабмин рассчитывает повысить эффективность проверок и уменьшить административную нагрузку на предпринимателей. Однако юристы разошлись в оценке новшества: одни считают, что оно поможет противостоять произволу госорганов при проверках, другие же полагают, что принципиально ничего не изменится. Поспорили эксперты и по поводу того, упростят ли чек-листы процедуру оспаривания итогов проверок.
Со следующего года сотрудники Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) при проведении плановых проверок бизнеса должны использовать проверочные листы, которые содержат список заранее заготовленных вопросов. Опросники будут составляться исходя из категории риска поднадзорного объекта, а вопросы – касаться лишь обязательных требований (соблюдают ли организация или ИП требования по "недопущению угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, животных, растений, окружающей среде" и т. д.). Задавать вопросы, которые не входят в утвержденный список, проверяющие будут не вправе (см. "Правительство обязало контролеров не выходить за рамки опросников при проверках бизнеса").
Юристы разошлись в оценках новшества
Внедрение чек-листов действительно может помочь предпринимателям "противостоять" органам госвласти при проведении проверок, считает Роман Терехин, управляющий партнер адвокатского бюро "Деловой фарватер". "Во-первых, бизнесмены будут заранее понимать, какие аспекты их хозяйственной деятельности будут проверяться и оцениваться контролирующими органами, а какие – нет, – поясняет эксперт. – Во-вторых, получив список вопросов, бизнесмены получат возможность устранить имеющиеся недостатки до проведения проверки, тем самым избежав возможного привлечения к ответственности и, как следствие, издержек в виде уплаты крупных административных штрафов. В-третьих, принятие таких изменений должно устранить произвол со стороны контролирующих лиц: предприниматели будут заранее понимать, какие требования инспектора законны, а какие носят надуманный и безосновательный характер, что, в свою очередь, позволит их в дальнейшем успешно оспорить в претензионном или судебном порядке".
Предлагаемые изменения соответствуют практике других госорганов, которые систематизировали в последнее время методы контрольной работы в форматы единых документов и рекомендаций, говорит Роман Шишкин, руководитель департамента налоговой безопасности, международного планирования и развития "КСК групп". Вместе с тем, добавляет он, Ростехнадзор пошел значительно дальше и императивно установил перечень вопросов, которые инспекторы вправе исследовать (для примера, в области налоговых правоотношений существуют общие рекомендации и перечень вопросов для допроса свидетелей, но инспектор не ограничен в праве уточнять и другие, значимые, по его мнению, вопросы). "Ведение так называемых "чек-листов" должно положительно отразиться на бизнесе, – полагает Шишкин, – так как проверяемая организация заранее будет знать круг вопросов, в отношении которых нужно подготовить информацию и пояснения. Важным с точки зрения эффективного практического внедрения и применения будет участие бизнеса при формировании итогового списка вопросов".
Принципиально ничего не изменится, считает Александр Ермоленко, партнер "ФБК-Право". "Такого рода попытки предпринимались многократно: в нынешней нормативной базе уже прописано, что есть планы проверок, методички, которыми должны руководствоваться госорганы при проверках, – добавляет эксперт. – И "чек-лист" – это, по сути, просто громкое словцо. Даже если такие листы составят, то они будут представлять собой всю ту же методичку, но изложенную в форме вопросов".
Оспаривание итогов проверок после введения чек-листов
Сейчас не всегда можно точно установить, какие требования проверяющего являются законными, а какие – выходящими за предмет проверки и, как следствие, не имеющими правовых оснований, что, в свою очередь, влечет формирование достаточно противоречивой судебной практики, отмечает Роман Терехин из "Делового фарватера". С принятием изменений бизнесменам станет проще оспаривать принятые контролирующими лицами ненормативные правовые акты (различного рода предписания), считает адвокат, поскольку предъявление не обозначенных заранее требований будет расцениваться судом в качестве нарушения действующего законодательства. Бизнесменам останется лишь доказать факт нарушения прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности и возложение не предусмотренных законом обязанностей, что, собственно, не должно вызвать каких-либо трудностей на практике, заключает Терехин.
Однако у Романа Шишкина из "КСК групп" есть определенные сомнения насчет перспективы обжалования актов Ростехнадзора по причине дополнительных вопросов от проверяющих. "Если в рамках административного или судебного оспаривания будет установлено, что запрашиваемая информация не входит в указанный перечень вопросов, то в любом случае будет оцениваться ее значимость, – подчеркивает эксперт. – Одновременно часть вопросов может интерпретироваться не как дополнительные и не включенные в перечень, а как уточняющие к уже заданным вопросам".
Более-менее продвинутые госорганы (например, налоговая, которая имеет большой опыт судебных споров с предпринимателями) понимают, что бизнесмен сошлется в суде на выход за пределы чек-листа, говорит Александр Ермоленко из "ФБК-Право". Поэтому та же самая налоговая будет стараться прислать побольше вопросов, чтобы фактически для нее не было ограничений. "Да, в Налоговом кодексе есть статья, которая предусматривает презумпцию невиновности налогоплательщика, а бремя доказывания налогового правонарушения возлагает на госорган, – напоминает Ермоленко. – И если бы эта статья реально работала, не нужны были бы никакие чек-листы".
