Институт комплексного развития территории (КРТ), появившийся в градостроительном законодательстве относительно недавно (введен Федеральным законом № 494-ФЗ), предполагает совокупность мероприятий в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направлен на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования (п. 34 ст. 1 ГрК). При этом законом определено, что нормы градостроительного законодательства при реализации проектов КРТ не монополизируют сферу регулирования земельных отношений, а применяются в совокупности с земельным, гражданским, жилищным и иным законодательством.
Реализация КРТ — одно из приоритетных направлений градостроительной политики государства, закрепленных в Стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ до 2030 с прогнозом до 2035 года (утв. распоряжением Правительства от 31.10.2022 № 3268-р), поскольку предполагает массовое «обновление» территории, ввод в эксплуатацию необходимого количества квадратных метров жилых объектов, улучшение качества жизни граждан.
Но, к сожалению, позитивный механизм «реновации» в силу недостаточного законодательного регулирования складывается неоднозначно в судебной практике. И хотя цель последней — не допустить нарушения прав участников правоотношений, соблюсти баланс интересов землепользователей, общества и государства, не всегда заинтересованные лица вправе рассчитывать на реализацию своих правовых «возможностей».
Осуществление проектов КРТ допускается только в границах специально обозначенных территорий — зонах (ч. 5.1 ст. 30 ГрК), которые накладывают особый градостроительный режим, предоставляя потенциальные возможности правообладателям земельных участков, а также иным заинтересованным лицам. «Отражение в Правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается комплексное развитие территории, по своим последствиям не равнозначно принятию органом местного самоуправления решения о комплексном развитии территории», — говорится в постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 апреля 2023 года по делу № А28-6687/2022. Таким образом, недопустимо смешивать две административные процедуры, осуществляемые уполномоченным органом: принятие решения об установлении зоны КРТ (в градостроительной документации) и принятие решения о реализации КРТ.
Спорным остается вопрос, что же считается началом КРТ — юридическим фактом, инициирующим запуск процедуры. Неоднозначность указанного момента и порождает неопределенность подходов судебной практики. Представляется, что момент принятия уполномоченным органом решения о КРТ (заключение договора о комплексном развитии территории в отношении КРТ по инициативе правообладателей) начинает процедуру КРТ. До указанного юридического момента это только потенциальная возможность реализации градостроительных решений, предусмотренная в правовом режиме земельных участков, в отношении которых установлено соответствующее зонирование.
Однако судебная практика на уровне Верховного суда складывается иначе, явно подменяя указанные выше понятия, не позволяя правообладателям земельных участков, вошедших в состав зоны КРТ, производить какое-либо строительство, а также отказывая в законности административных процедур по предоставлению публичных земельных участков (которые осуществляются не в рамках процедуры КРТ). В качестве примера обращает на себя внимание судебное дело № А56-103770/2021, где ВС отменил акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение, указав на незаконность требований застройщика, оспаривавшего отказ уполномоченного органа в предоставлении земельного участка в аренду для реализации социально значимого проекта (ст. 39.6 Земельного кодекса).
По мнению суда, при установлении зонирования КРТ градостроительное регулирование имеет приоритет над нормами Земельного кодекса. Глава 10 ГрК не устанавливает каких-либо преференций лицам в виде возможности получения в аренду земельных участков. Развитие территорий КРТ, в том числе земельных участков в их границах, возможно исключительно путем применения определенных ГрК механизмов на основании разработанной и утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории. Учитывая, что соответствующая документация не разработана, по мнению суда, какое-либо предоставление земельных участков невозможно.
Не соглашаясь с обозначенными выше тезисами, необходимо отметить следующее:
- Во-первых, помимо необходимости разграничения стадий процедуры — принятие решения об установлении зоны КРТ и непосредственно решения о КРТ, о котором уже упоминалось выше (в рассматриваемом деле было принято решение именно об установлении зоны КРТ), — градостроительное законодательство не отрицает возможность применения законодательства земельного, в том числе в части предоставления земельных участков в аренду.
- Во-вторых, не вся территория, на которую установлена зона КРТ, может быть использована для реализации соответствующих проектов. Действующее градостроительное законодательство не содержит такого императивного закрепления. Наоборот, в отношении территорий КРТ может быть заключен один либо несколько договоров (ч. 5.1 ст. 30 ГрК). Следовательно, представляется возможной ситуация, когда часть земельных участков, вошедших в зону КРТ, никогда не будет включена в соответствующее решение и договор.
- В-третьих, действующим законодательством не установлен предельный срок для принятия уполномоченным органом решения о КРТ. Следовательно, по логике суда у землепользователей, чьи земельные участки вошли в соответствующее зонирование, блокируется любая деятельность, прежде всего связанная со строительством, реконструкцией объектов, предоставлением земельных участков, на неопределенный срок, что явно противоречит принципам земельного законодательства, предполагающим эффективное использование земельных участков.
Хотелось бы обратить внимание, что даже возможность государства реализовать право на изъятие земельных участков для размещения объектов публичных нужд, предусмотренных проектом планировки территории, имеет предельный срок — шесть лет (ст. 45 ГрК). Отсутствие подобного срока для реализации проектов КРТ представляется необоснованным.
При этом в рамках вопроса о правовом режиме земельных участков, попавших в границы зоны КРТ, и потенциальных возможностях их правообладателей обращает на себя внимание судебная практика окружных арбитражных судов. Суды подтверждают право правообладателей участков получить разрешение на строительство на них (постановление АС Волго-Вятского округа от 7 апреля 2023 года по делу № А28-6687/2022 и постановление этого же суда от 21 февраля 2023 года по делу № А28-6821/2022), а также осуществить изменение вида разрешенного использования (постановление АС Северо-Кавказского округа от 25 августа 2022 года по делу № А53-30825/2021).
Таким образом, если указанная практика ВС распространится на иные судебные споры, в том числе в части предоставления земельных участков, получения разрешительной документации для строительства, изменения зонирования и так далее, то законодателю необходимо задуматься либо о совершенствовании действующих правовых норм в части режима зоны КРТ, либо об установлении предельного срока наложения указанной зоны. В противном случае КРТ заблокирует любое развитие территории и приведет к дисбалансу экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.