Теракт на борту российского самолета ("Авиакатастрофа в Египте: почему упал Airbus "Когалымавиа") привел к гибели 224 человек, а атаки террористов в Париже вызвали закономерную реакцию со стороны властей: во многих странах синхронно заговорили о необходимости усиления антитеррористического законодательства – кроме России. Насколько сильна законодательная база в этой области сегодня, какими мерами разные страны борются с терроризмом и чего ждать в области законодательства после терактов?
Найти и уничтожить
После терактов в Париже экс-президент Франции Николя Саркози выдвинул нестандартное предложение. В эфире главного французского телеканала TF-1 он посоветовал надевать на радикальных исламистов специальные электронные браслеты – чтобы контролировать потенциальных преступников и избежать новых терактов. Следует ли "окольцевать" все 11,5 тысячи человек, которые значатся в списке представляющих угрозу безопасности страны, теракты в которой приобрели пугающую регулярность, Саркози не уточнил. Что делать с теми, кто теракт уже совершил, подсказал накануне российский президент Владимир Путин. Он приказал искать этих людей по всему миру вне зависимости от географии, без какого-либо срока давности, и найденных уничтожить – во всяком случае, так передал слова главы государства его пресс-секретарь Дмитрий Песков. И у России, и у Франции, которые были практически синхронно атакованы террористами, существуют и устоявшиеся правовые способы решения связанных с терроризмом вопросов. Какими законодательными методами страны пытаются бороться с терроризмом, насколько быстро можно дойти до тотального контроля за всеми врагами народа и какими будут правовые последствия терактов в России и Европе?
Россия: в авангарде антитеррористического законотворчества
"Законодательное обеспечение противодействия терроризму в России достаточно и не требует дополнительных решений со стороны парламента" – об этом заявил на этой неделе Константин Косачев, глава комитета Совета Федерации по международным делам, по итогам совместного заседания своего и оборонного комитетов. В противовес ему сегодня в Госдуме подготовили пакет поправок, ужесточающие статьи УК о террористах, их пособниках и приверженцах. Такие преступления депутаты предлагают перевести в категорию тяжких. Наказание за них составит от пяти лет тюрьмы. За последние два десятилетия в России сформировался значительный пакет антитеррористических законов. Практически каждый очередной законопроект был следствием теракта.
Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" появился в России в 1998 году. Именно в нем были однозначно сформулированы сами понятия террористической деятельности и теракта, а также основы борьбы с терроризмом и координация действия органов власти. В 2001 году взялись и за финансовую сторону вопроса: 7 августа был подписан Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма". А еще через год власти занялись похоронами террористов: 1 ноября 2002 года в закон добавили указание о тайне их захоронения.
Новый закон "О противодействии терроризму" появился после одного из крупнейших российских терактов – захвата школы в Беслане 1 сентября 2004 года. Жертвами теракта тогда стали 335 человека, ранения получили еще 700 человек. Закон от 6 марта 2006 года и сопровождающий его указ назначили ответственных за борьбу с терроризмом: основным "борцом" на федеральном уровне ожидаемо стала Федеральная служба безопасности. Также в стране появился Национальный антитеррористический комитет (НАК).
Позже появились и разъяснения по поводу рассмотрения террористических дел в судах. Подписанный 30 декабря 2008 года закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам противодействия терроризму" разъяснял, что уголовные дела о преступлениях по ст. 205 УК РФ (террористический акт), ст. 206 (захват заложника), ст. 208 (организация незаконного вооруженного формирования), которые до этого рассматривались судьей федерального суда общей юрисдикции и коллегией из 12 присяжных заседателей, отныне передавались в ведение коллегий из трех судей федерального СОЮ. В октябре 2009 года Россия обзавелась и собственной Концепцией противодействия терроризму, а в 2012 году в свет вышел указ "О порядке установления уровней террористической опасности…", вводящий систему предупреждения о вероятности теракта.
2 ноября 2013 года Владимир Путин подписал Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ". Он существенно ужесточил антитеррористическое законодательство, предусматривал новые наказания за террористическую деятельность: по его положениям возмещать вред после теракта, в том числе и моральный, должны родственники и близкие террористов "при наличии достаточных оснований полагать, что деньги, ценности и иное имущество получены ими в результате террористической деятельности и (или) являются доходом от такого имущества". Эксперты раскритиковали закон из-за его несоответствия международным юридическим принципам, таким как, например, презумпция невиновности, и замещения его принципом коллективной ответственности, а также возможностей для злоупотреблений со стороны правоохранителей.
Последние существенные дополнения в антитеррористическое законодательство появились в 2014 году – после серии терактов в Волгограде, в результате которых погибли 34 и получили ранения более 70 человек. Поправками в различные законодательные акты было расширено понятие "террористический акт". Наказание за совершение теракта и его финансирование увеличили до 15–20 лет тюрьмы. Кроме того, теперь платежи на сумму более 15 тыс. руб. должны были проходить обязательную идентификацию.
Тогда же появился и небезызвестный "Закон о блогерах". Согласно закону, информация о пользователях и их активности в Сети должна храниться минимум полгода, и для ее получения правоохранительным органам не требуется разрешение суда. В ноябре 2014 года были также усилены меры противодействия незаконному обороту взрывчатых средств и взрывных устройств. За их изготовление грозит теперь до 12 лет тюрьмы и штраф до 500 тыс. руб. Зимой 2014 года появился и еще один закон, запрещающий руководителям организаций, признанных экстремистскими или террористическими, возглавлять или входить в органы управления других юрлиц в течение 10 лет.
О богатой судебной практике по террористическим статьям говорить не приходится: "В реальности спецслужбы практически не доводят дела о терроризме до суда, существует целая практика "уничтожения" подозреваемых на месте и объяснения их преступлений постфактум, когда нам остается только верить силовикам на слово", – говорит Игорь Трунов, председатель президиума коллегии адвокатов "Трунов, Айвар и партнеры".
Последние изменения в российском антитеррористическом законодательстве порадовали далеко не всех: в СМИ заговорили о полицейском государстве и истерии на почве борьбы с терроризмом. Однако сегодня после крушения в результате теракта самолета с российскими туристами дискуссии подобной тональности едва ли будут поддержаны. Кстати, в самом Египте, откуда и отправлялся самолет, в этом году вступил в силу новый антитеррористический закон. Он предполагает наказание в виде смертной казни или пожизненного заключения для тех, кого суд – проводимый по ускоренной схеме – признает виновными в организации и руководстве террористической группировкой. Участие в террористической деятельности карается лишением свободы на 10 лет. Журналистам, рассказывающим о нападениях боевиков не с официальной точки зрения, грозит штраф как минимум на 25 тыс. египетских фунтов. Впрочем, как показала практика, действиями закона едва ли можно напугать террористов-смертников.
Франция: строгость не сработала
Парижские теракты заставили президента заговорить и о расширении полномочий государства при применении чрезвычайных мер, в том числе ареста и обысков. До сих пор полномочия эти были довольно ограниченны, а режим чрезвычайного положения мог быть введен по закону от 1955 года не более чем на 12 дней. Предполагает режим ЧП и дополнительные полномочия представителей власти: они получают право перекрывать пешеходное и автомобильное движение, закрывать мероприятия и собрания, проводить задержания и обыски и контролировать работу СМИ. Чтобы продлить режим ЧП, депутатам пришлось пересмотреть закон: решение о продлении режима чрезвычайного положения на три месяца было принято 19 ноября Национальным собранием Франции.
Интересно, что недостатком антитеррористических законов Франция не страдает. Первый из них, существенно ограничивающий свободу прессы, был принят еще в XIX веке, во времена Третьей республики, и должен был помочь борьбе с анархистами. Сегодня магистраты из антитеррористического подразделения Минюста имеют право задержания подозреваемых в "сговоре с террористическими целями" при наличии улик, позволяющих предположить такой сговор. С 1986 года – закон "О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную безопасность" французские юристы считают основным в широкомасштабном наступлении на терроризм – французское законодательство, контролирующее борьбу с терроризмом, было серьезно ужесточено.
Сегодня, когда, согласно данным Европола (полицейской службы ЕС), Франция занимает первое место в Европе по числу приверженцев радикального ислама, подобная политика актуальна, как никогда. Ранее же свет увидели целых 14 законов, принятых, как и в России, на злобу дня. Первым толчком к репрессивным мерам стала серия взрывов в парижском метро в 1995 году, устроенная членами Вооруженной исламской группы (восемь человек погибли, около 200 пострадали).
Закон от 22 июля 1996 года ввел в юридический арсенал понятие "преступного сообщества, связанного с терроризмом", а власти получили право применять упреждающие меры, в частности лишать гражданства. Николя Саркози, который во времена лондонских терактов летом 2005 года, когда террористы-смертники взорвали метро с автобусом и убили 52 человека, а ранили около 700, возглавлял МВД Франции, продолжил развивать антитеррористическое законодательство, в рамках очередного законопроекта обязав операторов телефонной связи и провайдеров сохранять данные в течение года, а также облегчив условия установления видеонаблюдения. Увеличивал срок временного задержания подозреваемых в терроризме с четырех до шести суток закон от 2006 года. Он же разрешал открывать огонь по автомобилям, которые не останавливаются по требованию полицейского кордона. Дальнейшие ужесточения последовали в 2008 году: тогда в антитеррористический арсенал добавляются меры по контролю на международных железнодорожных линиях. Французские полицейские получили право проверять документы у пассажиров не только на национальной территории, но и на территории других государств в 20-километровой зоне от национальных границ.
Однако новым этапом французского антитеррористического законодательства стал закон от 4 ноября 2014 года "О борьбе с терроризмом". Он ввел запрет кандидатам в джихадисты, которые отправляются в Сирию или Ирак, покидать территорию Франции. Также он допускает возможность внесудебной блокировки исламистских веб-сайтов. В целом во французском УК терроризму посвящен целый раздел, содержащий определения в том числе и экологического терроризма и распространяющийся не только на физических, но и на юридических лиц: их ответственность возникает в случае пособничества террористам названием, репутацией или деньгами.
Великобритания и Германия: превентивные меры
Изначально антитеррористическое законодательство Великобритании создавалось как временное и чрезвычайное – даже законы действовали в течение всего 12 месяцев, хотя по воле премьера продлевать их действие на такой же срок можно было неограниченное число раз. Применялись они главным образом к ирландскому терроризму. Сегодня же нормы приобрели постоянный характер и универсальность: закон 2000 года, первый постоянно действующий акт, ставший реакцией на теракты в США 11 сентября, распространил его действие на международный и внутренний терроризм. С тех пор террористическое законодательство изменялось несколько раз, пройдя путь от чрезмерного, по мнению британцев, ужесточения к сглаживанию перегибов. Последние поправки в него, спровоцировавшие жесткую дискуссию из-за существенного расширения полномочий силовых ведомств, были приняты в Великобритании в текущем году: в силу вступил Закон о безопасности и противодействию терроризму (Counter-Terrorism and Security Act 2015).
Закон дает представителям власти право временно изымать документы, если лицо подозревается в намерении покинуть страну для ведения террористической деятельности, или же запретить въезд в страну на два года. Также раширены возможности Минюста по получению доступа к интернет-данным пользователей и введению в действие схемы, по которой авиаперевозчикам могут запретить брать на борт как конкретных британских граждан, так и граждан определенной национальности. Займутся в Великобритании и профилактикой терроризма: местные власти, тюрьмы, больницы и школы обязаны вести профилактическую работу для недопущения экстремистской деятельности.
На немецкое законодательство, объемно определяющее ответственность за преступления террористического характера, тоже повлияли события 11 сентября 2001 г. в США – после них Бундестаг принял Закон от 10 декабря 2001 г. "О финансировании борьбы с терроризмом". Финансировать антитеррористическую деятельность закон предлагал из средств, полученных от повышения ставок налога на табак и страхового налога. Действие закона, который многие считали "ужасом для прав человека", тем не менее продлили: благодаря его положениям удалось предотвратить не один теракт в Германии, сочли в правительстве. Закон позволял госструктурам получать информацию о подозреваемых в терроризме – от банковских данных до активности в интернете и даже отслеживать местоположение их мобильных телефонов. Эти данные могут храниться до 15 лет. Хотя за 10 лет действия закона в полной мере этими возможностями воспользовались лишь 80 раз, меры оказались эффективны, заверили в германском министерстве внутренних дел.
Израиль: богатый опыт
Израиль представлял собой объект для террористических атак уже с момента основания. Сообщения о терактах оттуда воспринимаются скорее как правило, а не исключение, а доказательством эффективности антитеррористической политики является само существование Израиля. В 1948 г. Временный государственный совет Израиля издал Указ "О предотвращении терроризма". В 70-х годах XX века в стране появились специальные антитеррористические подразделения: одно – в составе полиции, второе – в составе спецназа Генерального штаба Армии обороны Израиля, третье – в составе спецназа ВМС страны. В 1985 г. была создана еще и школа антитеррористической борьбы, централизовавшей подготовку специалистов по противодействию террористической деятельности. Действия спецслужб по предотвращению терактов, как правило, характеризуются жесткими контрударами и предупреждающими операциями на фоне практически полного отсутствия ограничений в полномочиях. Законодательно терроризм в Израиле стараются уничтожить на начальных этапах его формирования: так, поддержкой террористов считается выражение одобрения насильственным действиям и демонстрация солидарности с террористами в любой форме. Бороться с терроризмом пытаются и через контроль за оружием: тем, кто хочет вынести нож за пределы дома и двора, придется объясняться с сотрудниками полиции, причем неудачное объяснение может закончиться 5-летним тюремным сроком. Наказание последует и за попытку посеять панику среди населения.
США: нулевая толерантность
Антикоррупционное законодательство США, сформированное в его сегодняшнем виде после терактов 11 сентября, остается одним из самых жестких в мире. Структурно оно объединяет федеральные акты и законы, действующие на уровне штатов. Основным законом остается Акт о патриотизме 2001 года, дававший спецслужбам карт-бланш практически на любые действия, которые могли бы помочь в предотвращении терактов. Он был направлен в значительной степени на регулирование деятельности спецслужб по выявлению групп террористов через отслеживание их активности в интернете – в том числе проверку электронной почты подозреваемых в причастности к террористической деятельности. При этом появилась возможность при наличии чрезвычайных обстоятельств вести розыск подозреваемых без судебного ордера, а только лишь с санкции прокуратуры, что нередко вызывало критику правозащитников.
Изначально его приняли на четыре года, но потом действие закона продлили еще на 10 лет, превратив 14 из 16 его статей в постоянные. Сроки для временных положений истекли 1 июня этого года – но ненадолго. Уже на следующий день был принят закон, продлевающий аннулированные положения до 2019 года. За бортом остались лишь возможности телефонной прослушки для АНБ: сохранять необходимые данные теперь будут телекоммуникационные компании, которые будут предоставлять информацию по решению суда.
Когда в стране ЧП
В ночь на 1 июня 2012 года в Египте официально отменили режим чрезвычайного положения, введенный после убийства президента Анвара Садата в 1981 году. Просуществовал он рекордный срок – более трех десятилетий, а число политзаключенных за это время составило по ряду оценок около 30 000. При этом законы, действовавшие в условиях режима ЧП, – например, возможность проводить процессы в отношении гражданских лиц в военных трибуналах – действуют по сей день. Существенно ограничивающий права человека режим довольно часто вводится вследствие терактов: в США он продлевался до 2013 года, сколько раз режим ЧП продлят во Франции, непонятно, как неясно и то, последуют ли другие страны Европы примеру соседа, – на сегодня о вероятности введения ЧП заявляла Бельгия. Тем не менее уже сегодня можно предположить, что ужесточение законодательства произойдет и будет носить скорее перманентный, чем временный характер.
Одним из главных правовых последствий терактов в Европе может стать выработка единой стратегии действий по борьбе с терроризмом как минимум в рамках ЕС. До тех пор, пока единства в этом вопросе нет, о сколько-нибудь системной борьбе с этим явлением говорить сложно: те, кто участвовал в терактах в Париже, могут просто отсидеться и спланировать новые действия на территории Бельгии, абсолютному лидеру по числу на тысячу жителей радикальных мусульман, воевавших в Сирии и Ираке на стороне ИГ. В эту страну, по мнению представителей власти этой страны, ведут следы террористов.
Едва ли стоит исключать и наращивания роли силовых ведомств. В пользу такого варианта развития событий говорят и последние заявления французского президента об увеличении численности полиции, и бельгийские попытки справиться с радикализмом, и заявления европейских политиков о необходимости создания в ЕС армии. В целом стоит ожидать ужесточения законодательства по образцу США и приближения к тоталитарному варианту действий спецслужб, что многим видится логичным при нынешнем уровне террористической опасности.
