Дискусии о том, как изменить Кодекс административного судопроизводства (КАС), начались сразу после его вступления в действие. Так, известно, что в Кодексе появится приказное производство, которое снизит нагрузку на суды (см. "Месячному КАС прописали изменения"). Но есть и другие проблемы, обращают внимание юристы: некоторые из них КАС "достались в наследство", другие он создал сам. Часть вопросов решили указания Верховного суда, но, возможно, потребуется вмешательство законодателя.
В середине сентября вступил в силу Кодекс административного судопроизводства, дискуссии о необходимости которого велись в юридических кругах около десяти лет. Но долгожданному документу потребовались правки, и неизвестно, сколько еще предстоит. "Право.ru" попросил экспертов рассказать с какими трудностями они столкнулись при работе с КАС и какие они видят пути решения.
Подведомственность публично-правовых споров
Новый КАС так и не разрешил проблему подведомственности публично-правовых споров, рассказывает Елена Овчарова, руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса "Пепеляев групп":
В кодексе отсутствуют четкие критерии, которые помогли бы разграничить понятия "гражданское дело" и "административное дело". В результате некоторые споры, в которых имеют место отношения власти и подчинения, будут и дальше рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства.
По мнению Овчаровой, здесь может помочь акт судебного толкования о том, что в случае признания недействительным решения взысканные по нему платежи должны быть возвращены. Таким образом ВАС разрешил подобную проблему в постановлении Пленума от 30 июля 2013 года № 57. Оно гласит, что в налоговых спорах нет необходимости отдельно предъявлять имущественные требования, если они связаны с неимущественными.
Законодатель непоследовательно воплощает идею рассматривать публично-правовые споры в административном порядке, ведь арбитражные суды по-прежнему рассматривают административные дела согласно Арбитражному процессуальному кодексу (АПК), указывает Овчарова. По ее мнению, положения КАС должны распространяться и на арбитражные суды.
Новые требования к представителям по административным делам
В отличие от Гражданского процессуального кодекса (ГПК), КАС устанавливает, что представители должны иметь высшее юридическое образование. Какими документами подтверждаются их полномочия – на практике вопрос очень острый, говорит Овчарова. Она знает случаи, когда судьи не допускали к участию в деле не только адвокатов, но и прокуроров, потому что те не предъявляли диплом вуза. Подтверждение статуса и полномочий адвоката тоже вызывает противоречия в правоприменении, считает специалист.
Она указывает, что ответы на эти вопросы содержит Обзор судебной практики Верховного суда № 3 от 25 ноября 2015 года. В нем говорится, что адвокатам и прокурорам не нужно показывать документ о высшем образовании для участия в административном деле. Адвокат подтверждает свои полномочия доверенностью и удостоверением, а если его назначает суд – достаточно только ордера, гласит Обзор.
Обжалование представлений прокурора
Практика арбитражных судов (в том числе, постановления Президиума ВАС) говорила о том, что представления прокурора невозможно обжаловать, потому что они не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие права и законные интересы, говорит Овчарова. Ей очевидно, что такой подход нарушал конституционную гарантию судебной защиты. Ситуацию исправил Обзор судебной практики Верховного суда № 3 от 25 ноября 2015 года, который гласит, что представление прокурора можно обжаловать в порядке не только главы 22 КАС, но и главы 24 АПК.
Обжалование актов с нормативными свойствами
Акты с общеобязательными правилами в виде писем раньше нельзя было обжаловать в Верховном суде, поскольку они не отвечали формальным признакам нормативных правовых актов, говорит Овчарова. Ситуация изменилась после того, как Конституционный суд принял постановление от 31 марта 2015 г. № 6-П (см. "КС не согласился с формальным подходом ВС и ВАС"). Для его реализации подготовили законопроект "О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспаривании отдельных актов)". Он устанавливает порядок судебного рассмотрения дел об оспаривании актов, которые содержат разъяснения законодательства и обладают нормативными свойствами, рассказывает Овчарова. Она уверена, что такие изменения в КАС станут дополнительной гарантией защиты от незаконных актов госорганов, принятых с нарушением требований к порядку и форме.
Коллективные иски
Коллективные иски законодатель ввел формально и не установил для них никаких особенностей, обращает внимание Роман Речкин, старший партнер "Интеллект-С". Из этого следует немало противоречий, которые, по сути, лишают институт правового смысла, критикует он.
Например, КАС не отграничивает процессуальное соучастие (когда выступает несколько административных соистцов) от коллективного иска, поэтому невозможно ответить на вопрос, нужно ли уведомлять каждого из "коллективных истцов" о времени и месте рассмотрения дела. Если нужно – то смысл нового института теряется, ведь такие же правила уведомления действуют для привычных соистцов, полагает Речкин.
По его мнению, законодатель не определил никаких реальных правовых последствий реализации права на судебную защиту в коллективной форме. Его смысл – в том, что суд рассматривает дело один раз и выносит решение, которое обязательно для всех участников отношений, даже если они решили не присоединяться к иску, рассказывает старший партнер "Интеллект-С". Однако в КАС реализована странная половинчатая конструкция, недоумевает Речкин:
После того, как подобный иск был рассмотрен, лицо, не входившее в состав "коллективного истца", может оспорить тот же предмет. Суд вынесет по его требованию отдельное решение, и не исключено, что оно будет противоречить решению по коллективному иску, которое в этом случае не имеет никакого преюдициального значения.
Хорошим примером решения проблемы Речкин считает главу 28.2 АПК о защите прав и интересов группы лиц, а также нормы ГК об оспаривании решений собраний. Так, п. 6 ст. 181.4 ГК устанавливает, что участники сообщества, которые не присоединились к иску, в последующем не вправе оспаривать решение (если у них нет на то уважительных причин).
Современные технологии
Несмотря на то что КАС принят в XXI веке, он игнорирует или затрудняет использование современных технологий, говорит Речкин. Например, норма, которая позволяет направлять в суд документы в электронном виде, вступит в силу только 15 сентября 2016 года. Но есть проблема и посерьезнее:
Документы должны быть подписаны усиленной цифровой подписью лиц, которые их издали (ч. 3 ст. 45 КАС). Такой подход лишь формально дает право предоставлять сведения в электронном виде, а фактически делает это невозможным.
По мнению Речкина, передачу документов через интернет следует сделать максимально простой и удобной, для чего можно взять уже отработанные решения из действующей системы "Мой арбитр".
Речкин считает показательным, что основной способ извещения в КАС – это судебные повестки, которые доставляются почтой. Есть и другие пути, например СМС-сообщения или электронная почта, только для этого суду зачем-то надо иметь на это письменное согласие лица, рассказывает юрист. Он считает, что основным способом извещения должен быть электронный, ведь сотовые телефоны, электронная почта есть почти у всех жителей России. Для этого можно использовать аккаунт на Госуслугах или личный кабинет налогоплательщика, предлагает Речкин. "При этом суд не должен получать согласие на извещение", – уточняет он.
