Реформа российского нотариата вступает в решающую стадию: в Минюсте почти готов проект нового закона о нотариальной деятельности, который вскоре будет представлен на общественное обсуждение. Ранее была опубликована концепция законопроекта (смотрите ее здесь), которая сразу же вызвала дискуссии (мы рассказывали об этом, например, здесь, здесь и здесь).
Согласно концепции, влияние и полномочия нотариусов должны заметно вырасти. При этом граждане не очень им доверяют, а зачастую воспринимают их как коррумпированных бюрократов. Недавно на это жаловалась даже президент Федеральной нотариальной палаты (ФНП) Мария Сазонова.
Но планируется, что нотариат изменится и станет настоящей правовой опорой для граждан и организаций. Во всяком случае именно так говорят в министерстве юстиции и в ФНП.
Насколько это реально и удастся ли сделать нотариат действительно честным и эффективным? Какие законодательные и контрольные механизмы для этого будут созданы? Об этом мы побеседовали с куратором реформы, заместителем министра юстиции России Юрием Любимовым.
— Есть ощущение, что в новом законе государство предлагает нотариусам сделку: они будут решать больше социально важных задач, а взамен получат новые коммерческие возможности. Но похоже, что профессиональное сообщество лоббирует только введение новых нотариальных действий, которые сулят ему новые доходы, а социальные вопросы "забалтывает". Что вы скажете по этому поводу?
— Здесь нет сделки: мы выполняем государственные задачи и собираемся создать такую модель нотариата, которая будет работать в интересах общества. Если уж с кем-то и договариваться по этому поводу, так это с обществом, а не с нотариатом — настолько назрели изменения. Нужно не перераспределять экономику в нотариате, а решать хронические проблемы.
Но я не согласился бы с вами в том, что нотариусы "забалтывают" актуальные проблемы. У Минюста сложился очень неплохой диалог с Федеральной нотариальной палатой, может быть, самый продуктивный среди всех юридических корпораций. ФНП хочет изменить нотариат к лучшему, это очень чувствуется. Мы всерьез опираемся на палату в разработке нового закона, у нас общее видение проблем и много совместных инициатив. Также палата представила хороших экспертов, с которыми мы тесно работаем.
— В чем заключаются "хронические проблемы" нотариата, о которых вы упомянули?
— Ключевая проблема в том, что он не выполняет функций, которые должен выполнять в современном капиталистическом обществе. Когда-то наше законодательство о нотариате опередило время, и это позволило создать относительно работоспособный институт. Но сейчас Основы законодательства о нотариате, принятые 15 лет назад, не отвечают ситуации, потребностям экономического оборота. Нотариусы превратились в заверителей технических актов — основной доход многие из них извлекают из удостоверения копий, доверенностей и других юридически несложных действий.
Еще одна проблема — практически полное исключение нотариата из сферы оборота недвижимости. Сейчас в нотариальной форме заверяется только 3% сделок с недвижимостью. Понятно, почему их отстранили от этой работы, но решение оказалось неудачным. Мне кажется, именно здесь нотариусы должны играть ключевую роль. Это широчайший рынок, на порядок больше всего, чем нотариусы занимаются сегодня. Он потребует от них совершенно иного уровня ответственности.
— Почему отстранение нотариусов от оформления сделок с недвижимостью — неудачное решение?
— Это сделали для того, чтобы убрать посредников между гражданином и государственным регистрирующим органом. Но посредники остались, только гораздо более низкого качества. Это риэлтерские фирмы, которые зачастую занимаются неприкрытым коррупционным посредничеством. Вся их работа сводится к тому, чтобы собрать необходимый пакет документов и подать в регистрирующие органы. И при этом они ни за что не отвечают.
В большинстве стран мира функции по сопровождению рынка недвижимости выполняет именно нотариат. У него три существенных преимущества перед посредниками-риэлторами. Во-первых, нотариусы — это закрытое, ограниченное для доступа сообщество, что обеспечивает более высокий уровень юридической подготовки. Во-вторых, нотариат — регулируемая корпорация.
В-третьих, нотариус в силу закона несет перед клиентом ответственность. Пока этот механизм несовершенен. В новом законе мы детально прописываем вопросы имущественной ответственности нотариуса за ошибки и злоупотребления, вопросы страхования профессиональных рисков.
— А интересы конкретного человека не пострадают, если придется снова нотариально заверять все сделки с недвижимостью?
— Если нотариус — квалифицированный, то человек только выиграет. Например, я наблюдал работу нотариата в Германии. Там регистрационную функцию выполняют суды, но покупатели и продавцы недвижимости могут этот суд вообще не видеть и не знать, где он проходит. Всю сделку сопровождает нотариус, и это дает некую гарантию, что интересы клиента будут соблюдены.
— Я о другом: по-моему, обязательное нотариальное заверение сделок с недвижимостью в конце 1990-х отменили по одной причине: эти услуги стоили неоправданно дорого, несколько процентов от суммы сделки. Что будет сейчас?
— Согласен насчет дороговизны, но тут есть несколько соображений. С одной стороны, необходимо государственное регулирование тарифов, и гонорары нотариусов в процентах от сделки с недвижимостью — это ненормально. С другой стороны, нотариус несет ответственность в полной сумме сделки, которую он заверяет. Было бы неправильно возлагать на него кратно различающуюся ответственность при одном и том же тарифе — это приведет к тому, что закон начнут обходить.
Я думаю, дифференциацию [гонорара] в зависимости от размера сделки надо сохранить, но ограничить. Лично мне нравится идея регрессивной шкалы. То есть, чем крупнее сделка, тем ниже процент нотариуса. Есть предложение ограничить нотариальный тариф некой предельной суммой, как в ряде европейских стран. То есть, вы взимаете определенный процент от суммы сделки, но не более тысячи евро, к примеру.
В то же время есть разные категории пользователей с разными потребностями. У многих людей каждая копейка на счету, для них важна прежде всего стоимость услуги. А коммерческому сообществу нужны новые нотариальные действия, юридически более сложные, оперативные и удобные. И бизнес готов за это платить.
Поэтому я за дифференцированный подход. Еще работая в Росреестре, я предлагал легализовать услуги по ускоренной регистрации недвижимости — чтобы цена зависела от сроков исполнения. Мне кажется, аналогичного подхода следует придерживаться и в нотариате.
Есть миллионы типовых ситуаций, вроде регистрации сделок с квартирами. Здесь необходим единый подход и четкие правила тарификации с учетом интересов социально незащищенных слоев населения. А есть сложные крупные сделки в коммерческой сфере, здесь мы должны дать сторонам больше возможностей договориться об условиях. Это как в торговле: в розничных продажах все расписано и очень много жестких правил. А индивидуальные сделки по продаже миллионных активов согласовываются и фиксируются индивидуально.
— Все равно непонятно: с порядком ценообразования в нотариате вы уже определились, хотя бы с общей идеологией?
— Прежде всего нужно навести порядок в так называемых услугах правового технического характера, которые могут навязываться пользователям (разнообразные дополнительные услуги, вроде "юридической консультации", тарифы на которые не контролируются государством — прим. редакции). При этом они составляют значительную часть конечной цены нотариальных услуг. Мы эту составляющую не то что не можем оценить и отрегулировать, но зачастую ее и не видим.
Затем, нам необходимо правильно дифференцировать эту совокупную стоимость — предусмотреть разные тарифы по региональному признаку, по характеру нотариального действия. Загонять все тарифы в общие границы — неправильно. Нужно другое: урегулировать все суммы, которые нотариус получает от своего клиента. Я бы предложил "вилочный" подход, чтобы у сторон была возможность в каких-то рамках договориться о совокупном тарифе. Хотя бы для тех услуг, которые востребованы бизнесом.
— Вернемся к "социальным" услугам и тарифам. В нашей стране немало льгот, но на деле получить их сложно. Не выйдет ли и здесь то же самое? Например, вы установите, что пенсионерам — скидка 80%, а нотариус скажет: докажи, что ты пенсионер, принеси мне пять бумажек.
— Вы же понимаете, в каких ситуациях затруднена реализация таких прав: когда учреждение предоставляет льготы из своего собственного кармана. Поэтому нужен внятный экономический механизм компенсации льгот. Мы не должны превращать нотариуса в социального работника, отягощать его определением размера льготы, которую он должен предоставить клиенту. Иначе нотариус найдет тысячу причин, чтобы не сделать работу, а мы потом будем разгребать тысячи жалоб.
— Все это носит несколько декларативный характер. Давайте перейдем к механике. Например, в законопроекте предусмотрена компенсация нотариусу за выезды в отдаленные и экономически нерентабельные районы. Как это будет выглядеть на практике?
— В стране очень неравномерный спрос на нотариальные услуги и неравномерное их предложение. В частном нотариате порядка 250 позиций вакантны на протяжении многих лет. Это ненормально. Одна из важнейших целей реформы — обеспечить повсеместное предоставление нотариальных услуг.
Можно, конечно, поддерживать нотариальную функцию в этих районах силами государственного нотариата. Но этот путь — тупиковый. Сейчас в стране осталось около 50 государственных нотариусов, привлечь новых мы не можем, да это и не нужно. Нотариальное сообщество может выполнить эту задачу самостоятельно. Для этого нужен механизм финансовой солидарности нотариальной корпорации, у нас даже такая статья появилась в новом законе.
Эта солидарность выражается в давно известном экономическом принципе "богатый платит за бедного". В рамках Федеральной нотариальной палаты появится фонд, который будет формироваться за счет взносов из региональных нотариальных палат. Из этого фонда субсидируется оказание нотариальной помощи в труднодоступных малонаселенных районах. Чтобы не нотариус туда отправлялся вахтовым методом, а на месте появилась бы постоянная нотариальная контора. А мы будем оплачивать труд этого нотариуса, допустим, по средней ставке в субъекте РФ или даже по среднефедеральной ставке — это вопрос техники.
Мы считаем, что принцип финансовой солидарности должен очень четко проводиться. Мы будем твердо стоять на этой позиции и строго следить, чтобы финансовые обязательства нотариусов перед палатами и нотариальных палат перед ФНП последовательно исполнялись.
— А государственный нотариат, значит, доживает последние дни?
— Я думаю, да.
— Помимо принципа финансовой солидарности, какие еще механизмы должны побуждать нотариусов работать честно?
— Нужно стимулировать нотариуса качественно выполнять свою функцию, а для этого дать ему возможность взимать рыночно обусловленные тарифы. Кроме того, необходимо, чтобы нотариус контролировался со стороны пользователей системы. Это можно сделать через простой и эффективный механизм гражданско-правовой ответственности нотариуса: совершил ошибку или нарушение — ответь за это деньгами. А за счет обязательного страхования нотариусы получат вспомогательную "финансовую подушку".
В принципе, в идеальной системе этого механизма было бы достаточно. Но мы исходим из того, что система несовершенна и понадобится контроль со стороны регулятора, то есть Министерства юстиции. Вмешиваться в деятельность нотариата хотелось бы как можно реже. Для этого нам и нужно создать правильные законодательные механизмы. Чем они лучше, тем меньше нарушений. Зачем нотариусу, который с трудом получил свой пост, получает доход, заниматься каким-то хулиганством, если он может честно заработать деньги?
— Потребуется ли переучивать нотариусов с появлением у них новых прав и обязанностей?
— Нотариат в целом — достаточно квалифицированная корпорация. К тому же любой профессиональный юрист должен совершенствоваться. Я против кампанейщины в этих вопросах. Мне нравится система образования английских барристеров: они обязаны определенную сумму тратить на самообразование, но никто не предписывает, где и как это сделать. Они сами могут выбрать курсы повышения квалификации, купить книги и т.д.
Меньше всего мне хотелось бы устроить какие-то национальные курсы, где группа непрофессионалов будет осваивать государственный бюджет. Нотариусы должны сами выбрать место, где им предоставят качественное обучение, сами могут потратить на это деньги. Мы должны только стимулировать их к этому — скажем, через налоговые послабления или через прямые предписания постоянно повышать квалификацию. Только не госзаказ, в ходе которого нотариусов строем водили бы на лекции.
— Еще один важный вопрос: изменятся ли в новом законе правила оформления "массовых" доверенностей, особенно автодоверенностей?
— Вы знаете, после одного из публичных мероприятий, где я выступал, меня ошибочно процитировали: якобы я за возврат к обязательной нотариальной форме оформления автодоверенности. Я не только против этого, но и считаю, что вообще доверенность на управление транспортным средством — абсолютный юридический абсурд: ведь это доверенность на совершение фактического, а не юридического действия.
— Было много разговоров о том, что каким-то нотариально заверенным документам и действиям в новом законе придается преюдициальная сила. Как это повлияет на жизнь людей и организаций, представить легко: им будет легче доказать свою правоту в суде, перед налоговой и т.д. А как это повлияет на работу нотариусов? Не станут ли они уклоняться от своих обязанностей из-за возросшей ответственности?
— Да, есть опасения, что нотариальное сообщество не совсем готово к этой новой степени ответственности, новой степени доверия. Нам просто необходимо приучать себя к новому возросшему значению нотариального действия. Не соглашусь с тем, что нотариусы будут отказываться совершать какие-то действия. Действия будут те же самые, просто их значение возрастает.
Другой момент: необходимо адаптировать судебную систему к восприятию такого значения нотариального действия, потому что именно судьи будут прежде всего придавать или не придавать нотариальным актам повышенное значение. В этом и состоит вызов закона — наделить нотариат новыми возможностями и одновременно усилить ответственность за совершаемые действия.
— Еще важная проблема в нынешнем нотариате — коррумпированность и кумовство при назначении на должность. Есть ли в новом законе инструменты для борьбы с этим?
— Вероятно, вы имеете в виду скандалы, связанные с механизмом проведения конкурсов на "допуск к профессии". Мы детально анализируем практику назначений нотариусов в регионах, особенно в конфликтных. В новом законе, я думаю, будет предложено решение проблемы.
Число нотариусов в регионе все-таки должно быть ограниченным, тогда поддерживается конкуренция между соискателями на пост нотариуса. Вкупе с контрольным механизмом это повышает качество нотариального сообщества. Вот если контрольные механизмы не работают, тогда происходит, фактически, монополизация профессии.
— А какой контроль вы имеете в виду: сверху, ваш контроль?
— Контроль должен осуществляться совместно палатой и министерством, на региональном уровне — нашими управлениями юстиции и местными нотариальными палатами. Это более взвешенный механизм. При этом у обоих участников процесса сохраняется возможность апеллировать на федеральный уровень, если они не могут согласиться по поводу применения санкций к нотариусу.
— В одном из регионов недавно был скандал: мировые судьи принимали тысячи решений в день по искам одного-единственного банка к его заемщикам. Нечто подобное бывает и в нотариате — независимый по статусу юрист, по сути, находится "на содержании" одного клиента. Что вы об этом думаете?
— Мне ситуация, в которой мировой судья находится на содержании у какой-то структуры, кажется дикой. Поэтому не уверен, что это — корректный пример. При этом не вижу принципиальной проблемы, если нотариус преимущественно работает с несколькими крупными клиентами или даже с одним. Главное, чтобы не было нарушений. Если нотариус начнет заверять документы задним числом, оформлять доверенности без явки доверителя или отказывать другим клиентам, тем же физлицам, — то это, конечно, неправильно. И мы, и палата обязаны на это реагировать.
Сейчас нотариус часто попадает в зависимость от анкерного клиента и идет на нарушения, чтобы не потерять заказчика. Крупные структуры держат "своего" нотариуса как раз для того, чтобы получить более лояльный подход. Например, есть "банковские нотариусы": они сидят прямо в офисах банков и недоступны для других пользователей. Но мы-то при назначении исходим из того, что нотариус обязан оказывать услуги любому гражданину.
Есть, кстати, еще одна похожая проблема: нежелание нотариусов вести наследственные дела. То есть, он как считает: я работаю в богатом регионе, зачем мне эта головная боль? Лучше я буду сидеть, векселя протестовать или банковские карточки заверять. Мы обязательно рассмотрим эти проблемы. В частности, изучим статистику ведения наследственных дел нотариусами и практику отказов. Будем делать выводы, в том числе и персональные.
