Государственно-частное партнерство помогает бизнесу и государству реализовывать проекты на взаимовыгодных условиях. Но при этом компании сталкиваются с разными проблемами. Это и пробелы в законодательстве, и неоднозначная судебная практика. В сфере ГЧП требуется тонкая донастройка, а не революционные изменения, уверены юристы. По словам экспертов, закон «О ГЧП» нужно доработать с учетом опыта реализации концессионных проектов. Подробнее эту тему обсудят в рамках IV Казанского международного юридического форума, который пройдет в октябре.
Спрос к проектам в сфере государственно-частного партнерства растет. В прошлом году заключено 278 таких соглашений на сумму 2,4 трлн руб., из которых 1,8 трлн руб. составили частные инвестиции. «В 2024 году был побит рекорд по законтрактованным инвестициям в проекты ГЧП за 20-летнюю историю существования механизма», — отметил министр экономического развития Максим Решетников.
Основными отраслями по объему инвестиций в прошлом году стали транспорт, ЖКХ и социальная сфера. ГЧП является одним из способов для бизнеса открыть для себя новые сферы и, в том числе, получить меры господдержки, объясняет Андрей Миронов, советник, руководитель практики инфраструктуры, строительства и ГЧП Stonebridge Legal При этом ощутимый рост к проектом пропорционален снижению возможности их реализации, отметил Данил Подшивалов, старший партнер Versus.legal Эксперт объяснил: уверенность в этом инструменте и понимание механики его работы у публичной стороны, то есть государства, увеличивается, но ряд сдерживающих факторов, включая макроэкономические изменения, не позволяют реализовать все интересующие проекты.
Какие есть проблемы при реализации ГЧП-проектов
Законодательство в сфере ГЧП постоянно совершенствуется. В 2023-м приняли важные изменения для отрасли — существенные поправки в регулирование концессионных и соглашений о государственно-частном партнерстве. Это два ключевых механизма финансирования инфраструктурных проектов. Поправки изменили процедуру отбора инвесторов и заключение соглашений. Это знаковые изменения, которые упорядочили вопросы финансирования публичной стороной проектов, а также внедрили ряд новых процедурных правил. Например, обязательное проведение открытого конкурса в электронной форме, пояснил Подшивалов.
В целом наблюдается тенденция на усиление внимания к регулированию в сфере ГЧП и систематические корректировки законодательства, заметил эксперт. Несмотря на это, еще есть «множество норм, которые хотелось бы поменять», отметил Корнев.
Так, по своей экономической сути концессионные проекты, которые регулируются соответствующим законом, и проекты ГЧП (по закону «О государственно-частном партнерстве») очень похожи. И те, и другие предполагают создание объекта и его эксплуатацию на длительный срок в партнерстве с государством. При этом даже в схожих моментах законодательство может существенно различаться, подчеркнул Миронов.
Назрела гармонизация законодательства и доработка закона «О государственно-частном партнерстве» с учетом опыта реализации проектов по закону «О концессионных соглашениях», чтобы проекты ГЧП стали более эффективными и популярными. Особенно это могло быть дать толчок для более активного использования инструментов ГЧП в промышленности.
В целом проблемы для концессий преимущественно носят точечный характер, продолжил Корнев. Например, слабая связь концессионного и отраслевого законодательства. Для соглашений о ГЧП проблем больше. Например, громоздкая процедура их заключения нередко отпугивает инвесторов, а неудачное регулирование залога прав не позволяет банкам полагаться только на этот залог при предоставлении кредита, говорит Корнев.
В моем понимании нам не нужны очередные «революционные» изменения, а нужна тонкая донастройка в тех сферах, где практика показывает ее необходимость.
В пример он привел процедуру заключения концессионных соглашений в рамках частной инициативы. По словам партнера практики ГЧП ALUMNI Partners Искандера Бинашева, это прекрасный механизм, который позволил реализовать множество проектов по всей стране. Но периодически возникают споры связанные с подтверждением наличия у инициатора средств для реализации проекта. «В последнее время мы видим вал судебных решений по признанию недействительными концессионных соглашений из-за неподтверждения доступа к финансированию», подтвердил Михаил Корнев, партнер, руководитель практики Проектного финансирования и ГЧП АБ «Линия права»
В рамках дела № А73-3044/2024 заместитель прокурора Хабаровского края обратился с иском к краевому министерству образования и науки и компании «Кампус 2025», чтобы признать недействительным концессионное соглашение. Оно касалось создания и эксплуатации межвузовского кампуса. При подаче предложения о заключении соглашения организация представила письмо «Сбербанка». В нем кредитная организация подтвердила заинтересованность участия в проекте в качестве финансирующей организации. При этом в надзорном ведомстве решили, что документ не содержит юридического обязательства по предоставлению заемного финансирования. В итоге три инстанции удовлетворили иск прокуратуры.
При этом с 1 октября 2023-го письма банка о возможности предоставления средств на реализацию проекта достаточно для подтверждения доступа к финансированию (согласно постановлению правительства от 31.03.2015 № 300).
Несмотря на это, концессии, заключенные до этой даты, продолжают признаваться недействительными по основанию отсутствия подтверждения доступа к финансированию. С учетом того, что с момента появления механизма частной концессионной инициативы большинство концессий заключалось как раз на основании таких писем от банков, то потенциально все такие концессии под угрозой.
В этой сфере необходимо дать сторонам возможность подтверждать наличие инвестиций не только за счет заемных средств, привлекаемых у банков, но и за счет возможности выпуска облигаций, получения акционерных займов, считает Бинашев. Он уверен: нужно уходить от однобоких формулировок, которые не покрывают все многообразие возможных форм финансирования проектов.
Еще один проблемный момент — последствия признания недействительными концессионных соглашений, говорит Корнев. Их чаще всего признают недействительными на инвестиционной стадии, когда объект соглашения еще не построен, не передан и, соответственно, со стороны концессионера (то есть бизнеса) формально отсутствует исполнение. При этом организация уже успела понести затраты: привлекла заемное финансирование, закупила материалы и начала строительство. Корнев отмечает, что при досрочном прекращении концессионного соглашения фактически понесенные затраты бизнесу не возмещают (дела № А74-3316/2022, № А73-2257/2024). Если же предприниматель получил капитальный грант, то при признании соглашения недействительным, он подлежит возврату государству. Даже если его частично израсходовали для исполнения соглашения (№ А78-15216/2023). Такой подход судов ставит концессионера и финансирующие банки в крайне уязвимое положение, заключил эксперт.
Что ждет сферу ГЧП в будущем
Сфера ГЧП будет неуклонно развиваться, так как доля участия государства в экономике весьма велика, а механизм еще не исчерпал свой потенциал как с точки зрения отраслей, так и с точки зрения уровней реализации, говорит Миронов. По его словам, еще во многих субъектах и муниципальных образованиях реализуется достаточно мало ГЧП проектов, но существует интерес и потенциал к их запуску.
Корнев считает, что в дальнейшем будет появляться все больше механизмов контроля за расходованием средств бюджетов. «Нескоро, но будет, наконец, решен вопрос с разграничением ГЧП и государственных контрактов», прогнозирует эксперт. Проблемы, возникающие при реализации проектов, так или иначе будут находить свои решения: или в виде изменений действующего законодательства, или в виде адаптации правоприменительной практики, или в виде поиска новых креативных юридических решений, заключил Бинашев.
