Оптимизация нагрузки судей как средство правовой защиты участников судопроизводства и повышения качества правосудия

Автор: Мартышкин Василий Николаевич — заместитель председателя Верховного Суда Республики Мордовия, судья высшего квалификационного класса, почетный работник судебной системы, заслуженный юрист Республики Мордовия. 

Статья посвящена актуальным проблемам, вытекающим из поручения Президента РФ от 5.12.2010 г. №ПР-3520 о путях оптимизации нагрузки на судей; работе органов судейского сообщества над данным законопроектом с учетом достижений международных стандартов; высказываются предложения по выбору наилучшего из возможных вариантов по оптимизации процессуальных сроков, нагрузки и доступности правосудия; обсуждаются для решения этой проблемы конкретные шаги, предложенные В.В. Путиным в статье "Демократия и качество государства".

Оптимизация — выбор наилучшего из возможных вариантов.

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю.

Толковый словарь русского языка

Основатель толкового словаря живого великорусского языка Владимир Иванович Даль, скупой на похвалу, однажды отметил: "У нас не было ни одной пословицы в похвалу судам, а ныне я одну слышал: ныне перед судом, что перед богом: все равны".[1] Насколько жизнеспособна в России будет эта пословица, зависит от гражданской, правовой, нравственной позиции правоприменителя, доступности и качества правосудия, а последняя в большей степени зависит от оптимизации нагрузки на судей.

В своем выступлении на VII Всероссийском съезде судей Президент России обратил внимание на то, что "повышению качества судебной системы способствовала бы оптимизация работы судов различных ветвей судебной власти…"[2]

Законопроект "О нормах нагрузки судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и работников аппаратов судов", подготовленный Судебным департаментом в рамках выполнения поручений VII Всероссийского съезда судей, а также постановлений Совета судей РФ от 03.12.2009 № 250 и от 20.05.2010 № 259 неоднократно обсуждался на Совете судей Российской Федерации. Достаточно напомнить, что 35 тыс. судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов рассматривали в 2011 году 25 млн дел. О колоссальных нагрузках на судей РФ свидетельствуют, например, следующие факты: признанная лучшим мировым судьей Челябинской области по итогам 2011 года Евгения Александровна Марар рассмотрела за год 5400 дел при качестве, близком 100 процентам (средний показатель на судебных участках мировых судей области составлял 2800 дел). Высочайшая нагрузка мировых судей – не гордость, а проблема: сегодня мировой судья Приангарья (Иркутская область) рассматривает до 19 тыс. дел в год.[3]

По данным социологических исследований, проведенных в пяти федеральных округах (в феврале – июне, ноябре – декабре 2011года), уровень нагрузки и ее оценка судьями выглядит следующим образом.[4] Средний уровень нагрузки у судей составляет 30 дел в неделю. При этом половина судей рассматривает меньше 23 дел и материалов в неделю. Наиболее распространенная ситуация, при которой судья рассматривает от 10 до 20 дел в неделю (25,9%). Близко к этому показателю находится ситуация с нагрузкой менее 10 дел в неделю (22,1%) и 21-30 дел в неделю (20,7%). Хотя четверть судей рассматривают в неделю от 10 до 20 дел, у достаточно большого количества судей (12,4%) стандартная еженедельная нагрузка превышает 50 дел и материалов в неделю, то есть судья должен выносить решения по 10  делам или материалам в день. При восьмичасовом рабочем дне это составляет 48 минут на одно дело. Но у российских судей не должно быть конвейерного производства: судьи не холсты ткут.

Исследования  о нагрузке судей и сотрудников аппарата судов, проведенные 15 лет назад (в 1996 году) Минтрудом России и рекомендованные в качестве предельной нагрузки для судей и секретарей, указывают иные нормативы.[5]  В этих нормативах указаны временные затраты на каждую категорию дел, но в среднем на рассмотрение районным судьей одного уголовного дела с одним обвиняемым (при наличии двух и более обвиняемых идут поправочные коэффициенты в сторону увеличения) отводится 14 часов, а для рассмотрения одного гражданского дела – 7 часов 40 минут.

Соответственно, если даже не учитывать временные затраты на подготовку к заседанию и внепроцессуальную работу, получается, что при восьмичасовом рабочем дне в неделю возможно рассмотреть только 2,8 уголовного дела или 5 гражданских дел. В связи с приведенными нормативами вспоминается ироническое выражение Л.Н. Толстого: "Гладко вписано в бумаги, да забыли про овраги, а по ним ходить".[6] По "оврагам" явно устаревших нормативов ежегодно в России проходят в качестве потерпевших, истцов, ответчиков сотни миллионов человек.

С утратой оперативности правосудия возрастает риск разрешения дел в судах в неразумные сроки. Это, в свою очередь, влияет на формирование правового нигилизма, попытки отдельной категории граждан решить возникшие проблемы неправовыми методами, в том числе с помощью "улицы". Не этим ли объясняется, почему в "лихие" девяностые была реанимирована старая русская пословица: "В земле черви, в воде черти, в лесу сучки, в суде крючки. Куда пойти?".[7]

Такая нагрузка (25 млн дел в год) физически не позволяет осуществлять судопроизводство по уголовным и гражданским делам с соблюдением требований ст. 6¹ Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 6.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В 2010 году судами общей юрисдикции рассмотрено более 3 тыс. заявлений граждан о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и взыскано 6,5 млн рублей.[8]

В связи с этим кардинально необходимо оптимизировать механизм исполнения судебных решений, связанных с взысканием штрафа, возмещением материального ущерба, компенсаций морального вреда. Например, в 2011 году рассмотрено 5 млн 156 тыс. дел об административных правонарушениях. Более 30% из них составляют нарушения ПДД в состоянии алкогольного опьянения. Судами наложены штрафы в размере 20 млрд рублей, из них в добровольном порядке уплачено менее 11%, в принудительном – 5%. Остальные 16 млрд рублей не исполнены. Статистика исполнения приговоров, когда штраф назначается как основное наказание, ничуть не лучше: назначено штрафов в 1 млрд 800 млн рублей и не исполнено на 1 млрд 140 млн рублей.[9]

Вступление России в Совет Европы накладывает на страну обязательства, связанные с достижением международных стандартов, направленных на оптимизацию судопроизводства, как средство правовой защиты его участников. В заключении №6 Консультативного Совета европейских судей Совета Европы от 24.11.2004 г. "О справедливом судебном разбирательстве в разумные сроки и роли судов в судебных процессах с учетом альтернативных способов разрешения споров" изложены ряд  принципов, которые, по мнению органов судейского сообщества России, следует учитывать при разработке конкретных предложений по оптимизации нагрузки на судей: 1) принцип рассмотрения дела не более чем в двух судебных заседаниях – предварительном и основном (для представления доказательств, аргументов и вынесения решения); 2) принцип пресечения любых попыток неправомерного использования судебных процедур с применением санкций в отношении сторон и адвокатов, то есть как средство правовой защиты участников судопроизводства; 3) принцип активной роли суда в обеспечении оперативного судебного разбирательства с соблюдением при этом прав сторон и принципа их равенства; 4) принцип свободы определения судьей формы ведения судопроизводства (устной или письменной), за исключением случаев, прямо предписанных законом.[10]

Судьями и учеными-юристами нашего региона высказываются, в частности, следующие предложения по оптимизации нагрузки как средстве правовой защиты участников судопроизводства:

— укрупнение районных судов за счет объединения малосоставных районных судов и перераспределение штатной численности судей, введение практики административного судопроизводства, в том числе и для специального рассмотрения споров граждан с чиновниками, что позволит устранить существующую неравномерность распределения нагрузки и сделает правосудие более доступным для граждан;

— принятие законов, которые меняют распределение дел между мировыми судьями и судьями районного звена. Служебная нагрузка судей районного звена по России в 2011 году составляла в среднем 36,8 дела в месяц, а у мировых судей превышала 200 дел. Например, средняя нагрузка в месяц на мирового судью  в г. Саранске в 2010–2011 годы составляла до 400 дел в месяц, а городах Иркутске, Ангарске, Братске, Саянске – до 1 тыс. дел в месяц. В связи с этим следует упростить порядок судебного разбирательства у мировых судей:

— вынесение по ряду административных, гражданских и уголовных дел в письменном виде только резолютивной части судебных актов; внедрение аудиофиксации вместо письменного протокола судебного заседания; передача дел об административных правонарушениях, влекущих наложение административного штрафа, на рассмотрение государственным органам, что разгрузит мировые суды;

— на судебных участках густонаселенных, экономически активных территорий необходимо увеличить количество помощников у мировых судей;

— внедрение примирительных процедур, внесудебных и досудебных способов урегулирования споров (в мировой практике применение этого способа внесудебного разрешения споров свидетельствует о том, что в 70–80% случаев конфликты заканчиваются заключением соглашения между сторонами); правовая база для этого имеется: с 1 января 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)";[11]

— расширение процессуальных прав помощника судьи и законодательное определение его функции при подготовке дела к рассмотрению (в частности, целесообразно было бы наделить помощника судьи правом по возвращению поступивших исковых заявлений, иных материалов, связанных с принятием и подготовкой дела к рассмотрению или оставлению его без движения, для устранения недостатков в соответствии с требованиями ст. 135 ГПК РФ, ст. 319, части второй ст. 363, части третьей ст. 375, части четвертой ст. 389⁶ , ст. 401⁵, части второй ст. 404 УПК РФ);

— компьютерное распределение дел между судьями. Программа учитывает специализацию судей при распределении дел, оптимизирует нагрузку в судах общей юрисдикции и реально гарантирует доступ к правосудию для всех граждан. Такое распределение дел существует в Рузаевском, Октябрьском и Пролетарском районных судах Республики Мордовия.

Предложения, касающиеся судоустройства:

— предлагается в законодательном порядке закрепить положение о том, что судьи назначаются Указом Президента Российской Федерации судьей районного звена субъекта РФ. При этом конкретный район может быть указан в приказе председателя верховного (областного, краевого) суда. Что касается мировых судей, то каждого из них назначать мировым судьей конкретного района региона, без указания номера участка. В случае изменения нагрузки у председателя верховного (областного, краевого) суда субъекта РФ имелась бы возможность оперативно перевести судью в другой районный суд или на другой судебный участок (безусловно, с соблюдением норм Конституции РФ и Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации").

Предложения о внесении изменений в ГПК РФ и УПК РФ с целью оптимизации судебной нагрузки:

— об увеличении размера госпошлины, особенно в арбитражных судах;

— о более широком применении особого порядка рассмотрения уголовных дел. Вместе с тем следует отметить, что указанное предложение вряд ли направлено на расширение доступа к правосудию или повышению его качества в современном обществе и государстве. Расширение категории дел для рассмотрения в особом порядке, то есть без проведения судебного следствия, не способствует повышению объективности и справедливости правосудия. В особом порядке в 2011 году по РФ рассмотрены дела в отношении 590 тыс. лиц, это больше чем в общей форме уголовного судопроизводства. Представляется, что неограниченное рассмотрение дел в особом порядке, скорее, направлено на отказ от правосудия, что судьями должно восприниматься в известной мере осторожно и критически;

— о дальнейшей декриминализации некоторых составов преступлений (самоуправство, побои, легкий вред здоровью) и введении административной ответственности за совершение этих деяний. Так, Федеральным законом от 7 декабря 2011 года №420-ФЗ отменена уголовная ответственность за оскорбление, которая раньше признавалась преступлением;

— о предоставлении права судьям самостоятельно соединять в одно производство поступившие в суд уголовные дела и не возвращать их для этой цели прокурору;

По вопросам совершенствования УПК РФ имеются следующие предложения:

— статью 274 УПК РФ ("Порядок исследования доказательств") дополнить положением о том, что обязанность по обеспечению представления доказательств в судебном процессе возлагается на стороны;

— внести изменения в редакцию части третьей ст. 217 УПК РФ, предусмотрев в ней, что обвиняемым по делу, которые находятся под стражей, прокурором (следователем) могут быть вручены ксерокопии материалов дела, за исключением документов, содержащих гостайну. Это поможет устранить негативные явления и оптимизирует сроки изучения сторонами объемных уголовных дел, выступит дополнительным средством правовой защиты участников судопроизводства. Есть и более радикальные предложения — исключить из УПК РФ нормы, предусматривающие возможность ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела, поскольку все доказательства обвинения и защиты исследуются в ходе судебного следствия;

— внести изменения, направленные на оптимизацию процессуальных сроков, порядка уведомления сторон, расширение практики использования в судопроизводстве электронных средств коммуникации, в том числе видео-конференц-связи, оповещение участников судебных заседаний посредством SMS-сообщений.[12]

  В настоящее время в рамках ГАС "Правосудие" разработан и проходит тестирование программа "Судебная  корреспонденция", которая позволит в том числе отправлять SMS-извещения через единый сервер. А пока суды субъектов Российской Федерации направляют уведомления участникам судопроизводства через различные компании, занимающиеся SMS-рассылками. Помимо оперативности, данный способ извещения еще экономически выгоден для судебной системы: стоимость 73 SMS-сообщений (апрель – май 2012) составила всего 66 рублей. Тогда как на такое же количества отправленных судебных повесток потрачено 2080 рублей, то есть почтовые расходы оказались в 30 раз дороже SMS-сообщений. 

  Проблема, связанная с применением видео-конференц-связи, особенно актуальна для районных судов, где сосредоточено множество исправительных учреждений. Например, Зубово-Полянский районный суд Республики Мордовия в составе 9 судей рассмотрел в 2011 году 8 тысяч судебных материалов,  а за I полугодие 2012 года – 6 тысяч материалов, поступивших  из 15 исправительных учреждений. По Российской Федерации в прошлом году пересмотрены в порядке статьи 10 УК РФ приговоры в отношении 378 тыс. лиц. Общий объем производств по условно-досрочному освобождению и замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания и другим вопросам, предусмотренным ст. 397 УПК РФ, достигает 1 млн в год.[13]

— осуществить переход на электронную систему хранения архивных дел в судах Российской Федерации, что позволит ускорить вручение документов гражданам. В судах общей юрисдикции хранится свыше 120 млн дел;

На повестке дня – одна из главных проблем – не допустить эрозию принципов судопроизводства, эрозию права.

Бывший руководитель ФСБ РФ, а ныне секретарь Совета Безопасности РФ, доктор юридических наук Патрушев Н.П. еще 7 лет назад предупреждал о том, что одним из видов угроз национальной безопасности является правотворчество.

Стабильность законодательства, в том числе уголовного, является одним из условий преемственности и стабильности судебной практики. Систематические внесения изменений в законодательство с целью либерализации уголовного преследования и уголовного принуждения к отдельным категориям граждан, в частности, к предпринимательскому сословию (каждый шестой привлекается к уголовной ответственности), предпринятые в последнее время, не способствует стабильности и справедливости правосудия. Практика постоянной либерализации уголовного права к отдельным категориям граждан может привести современное  уголовное судопроизводство к принижению конституционного принципа правосудия о равенстве граждан перед законом и судом.

Постоянные пересмотры в порядке ст. 10 УК РФ вступивших в законную силу приговоров свидетельствуют не только об отсутствии экономии процессуальных средств, но и о нерачительном расходовании бюджетных средств: один судодень обходится в среднем 25 тыс. рублей, а ежегодно только в результате различных перемещений осуществляется конвоирование более 2 млн человек. Все это в совокупности также влияет на качество и стабильность вынесенных приговоров.

Вопросы качества и оптимизации работы российских судов неразрывно связаны с дальнейшим развитием судебной системы. На это обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин: "Главный вопрос — ярко выраженный обвинительный, карательный уклон в нашей судебной системе".[14] В связи с данным замечанием главы государства вспоминаются строки из "Былого и дум" А.И. Герцена, психологически точно описавшего состояние судопроизводства и отношение к нему гражданского общества того времени: "Неумеренная любовь раскрывать истину, добираться до подробностей в делах уголовных, преследовать с ожесточением виноватых, сбивать их – все это чисто французские недостатки, судопроизводство для них – кровожадная игра, вроде травли для испанцев. Прокурор как ловкий тореадор, унижен и оскорблен, ежели травимый зверь уцелеет. В Англии нет ничего подобного: судья смотрит хладнокровно на подсудимого, не усердствует и почти доволен, когда присяжные не дают обвинительного приговора".[15]

Споры о достоинствах и недостатках судопроизводства в России (в том числе споры об эффективности судебного контроля, о путях оптимизации нагрузки на судей и повышении качества правосудия) велись издавна и, видимо, не утихнут в ближайшее время. Постоянные стрессы, вызванные физическими и психическими нагрузками у "жрецов" правосудия привели Оноре де Бальзака к мысли в рассказе "Мараны", что "судьи – несчастнейшие из людей, они обязаны всех подозревать, до всего доискиваться, всюду предполагать дурные намерения и раскрывать их, чтобы добраться до правды, скрывающейся под самыми противоречивыми поступками. Может ли выполнение жрецами правосудия своего страшного долга в конце концов не иссушить в них источники тех великодушных чувств, которые сами они вынуждены брать под сомнения? Если чувства хирурга, вечно копающегося в тайнах человеческого тела в конце концов притупляются, что же становится с совестью судьи, которому постоянно приходится исследовать малейшие изгибы человеческой души? Первые – мученики своей миссии, а судьи ходят всегда в черном, словно носят траур по своим погибшим иллюзиям, и преступление ложится на них такой же тяжестью, как и на самых преступников".[16]

Инновационные подходы, заложенные в рамках проводимых международных научно-практических конференций "Кутафинские чтения" и ежегодных международных научно-практических конференций юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова по актуальным проблемам правоприменения, позволят, по крайней мере, свести к минимуму судебно-следственные ошибки, стабилизировать процесс правореализации, а также приступить к поиску альтернативных решений построения моделей по оптимизации нагрузки судей как средства правовой защиты участников судопроизводства и повышения качества правосудия.