Тем не менее сегодня я хочу обратить внимание на один из аспектов этих событий — противодействие коррупции. А конкретнее, остановиться на тех возможностях, которые оставляют шансы на поддержание антикоррупционной инфраструктуры в России хотя бы на минимально приемлемом уровне.
Взгляд в прошлое
На международном уровне коррупция уже давно не воспринимается как нормальное явление. Хотя еще в начале 1990-х многие служащие Всемирного банка и других институтов развития думали, что коррупция послужит «смазкой» при проведении реформ в России. Как видим, эта точка зрения оказалась глубоко ошибочной. И представители международного сообщества осознали это. Существование множества объединений, конференций и союзов, ориентированных на противодействие коррупции на международном уровне, тому подтверждение. И это как раз тот канал, по которому остается возможным конструктивное взаимодействие России с Западом.
Если ранжировать правовые проекты международного уровня, в которых Россия принимала участие (или может его принять), в порядке субъективной значимости, первое место займет Группа государств против коррупции (ГРЕКО). Ценность этого объединения под эгидой Совета Европы — в даче очень конкретных, предметных рекомендаций по изменению антикоррупционного права государств. Его оценивают эксперты из других стран — членов ГРЕКО на основе 20 руководящих принципов борьбы с коррупцией.
В отличие от довольно «беззубых» рекомендаций в рамках оценочного механизма Конвенции ООН против коррупции (о котором речь ниже), рекомендации ГРЕКО содержали жесткую критику не только законодательства, но и правоприменительной практики. Например, указывали на отсутствие институциональных основ независимости суда в России. Мне известно, что пятый оценочный раунд исполнения рекомендаций ГРЕКО не был назначен из-за возражений российской стороны: камнем преткновения стала ожидаемая оценка института президентства в России как обладающего чрезвычайно большими полномочиями.
Среди уже реализованных рекомендаций ГРЕКО в России — бессрочное назначение мировых судей, введение национальных планов противодействия коррупции, серьезное реформирование прозрачности финансирования политических партий. Членами ГРЕКО автоматически становились государства, ратифицировавшие Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию или о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Однако в Группе государств против коррупции состоят и, например, США, Белоруссия и Казахстан, не входящие в Совет Европы.
В этом контексте не совсем ясны правовые основания, по которым Россию исключили из ГРЕКО, оставив в силе только мониторинг исполнения Россией уже данных рекомендаций и положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Смею надеяться, что возвращение России в ГРЕКО произойдет даже в случае ее невозвращения в Совет Европы. Рекомендации Группы государств против коррупции были очень действенным механизмом совершенствования антикоррупционного законодательства.
Борьба с отмыванием денег
Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) следит за выполнением всем известных 40 рекомендаций по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма. Оценки ФАТФ зачастую весьма аккуратны, так как их производят чиновники стран — членов организации (в отличие от ГРЕКО, которая приглашает внешних экспертов и тесно связана с ПАСЕ). Тем не менее ФАТФ задает минимально приемлемые стандарты идентификации клиентов банками, а также предотвращения безнаказанного распространения грязных денег в экономике. До их широкого применения еще в девяностые годы XX века финансирование терроризма во многих странах даже не являлось преступлением и зачастую невозможно было отследить, кто отправлял деньги между анонимными счетами на предъявителя.
Попадание России в «черный список» ФАТФ в 2001 году заставило российские власти принимать меры против «грязных» денег. Отлично, что не прошла предпринятая в марте попытка исключить Россию из ФАТФ. Выход из организации привел бы к превращению России в рассадник «грязных денег», заражающих собой все связанные с ней страны.
Конечно, российские власти уже серьезно подорвали принципы прозрачности финансовой системы закрытием государственных реестров компаний и тому подобными шагами. Но до финансового статуса Ирана все-таки очень далеко. Жесткий «антиотмывочный» контроль, который действует в нашей стране и с которым сталкивался почти каждый предприниматель, сохраняется на основе еще очень многих правил, и нетерпимость к «грязным» деньгам должна остаться.
Борьба с экспортом коррупции
Рабочая группа ОЭСР по борьбе со взяточничеством (WGB OECD) — имплементационный механизм Конвенции ОЭСР о запрете взяточничества при осуществлении международных коммерческих сделок. Суть этой конвенции проста: запрет компаниям давать взятки в странах за пределами их места регистрации. Опять-таки, до конца 2000-х годов законодательства многих государств не предусматривали никакого наказания за подобные акты.
Например, в Германии до конца 1990-х допускалось отнесение расходов на зарубежные взятки в качестве представительских для целей налоговых вычетов. В России на самом деле подобные расходы не запрещены до сих пор, как не было и ни одного уголовного дела, связанного с подобными преступлениями.
Между тем российский бизнес продолжает действовать за границей, в том числе в странах, правоохранительная система которых еще слабее, чем в РФ, и неспособна сопротивляться коррупционным проявлениям. И Россия не должна слагать с себя обязанность противодействовать экспорту коррупции российскими компаниями. В этом контексте мониторинг Рабочей группы позволял хотя бы периодически напоминать России о ее обязательствах в этой области. Я надеюсь, что решение об исключении России из Рабочей группы, хотя и обсуждается в настоящий момент, в конечном счете не будет принято.
Другие институты противодействия
Наконец, существует ратифицированная Россией Конвенция ООН против коррупции (КПК ООН). Как уже было сказано, из всего перечисленного механизм оценки ее исполнения самый «беззубый». Можно взглянуть, например, на последнее резюме доклада об оценке Главы II Конвенции «Предотвращение коррупции»: оно содержит лишь пожелание усилить просвещение служащих о недопустимости коррупции и уделять внимание противодействию коррупции в частном секторе и на госпредприятиях. Неполноценная система антикоррупционного декларирования и плохо работающая система управления конфликтом интересов оценщиков почему-то не заинтересовали.
Но и тут тоже понятен подход: в контексте Конвенции ООН против коррупции было принято решение оценивать ее исполнение по минимально допустимому стандарту антикоррупционных правил, дабы ни одно государство не обиделось и не денонсировало документ. Однако наличие даже такой мягкой внешней оценки лучше, чем ее отсутствие: важно, чтобы международное сотрудничество не прекратилось даже в нынешнее время. Речь, в частности, о сотрудничестве в рамках Главы V Конвенции «Меры по возвращению активов». Благодаря ей есть возможность запрашивать выдачу коррупционеров из-за рубежа и конфисковывать их активы за рубежом.
Другие антикоррупционные инициативы существуют в рамках «Большой двадцатки», АТЭС, БРИКС. Их эффективность в обсуждаемых вопросах, к сожалению, достаточно низка. Тем не менее в целом важно не закрывать те окна возможностей, которые есть сейчас. Изоляция ради изоляции не имеет смысла, а международные механизмы — это, в частности, способ для мирового сообщества получать информацию о коррупции в России.
Продолжать конструктивное взаимодействие важно, чтобы не позволить России окончательно превратиться в безопасную гавань для коррупционеров. В конце концов, коррупция и наносимый ею вред существуют независимо от того, находимся ли мы в состоянии мира или специальной военной операции.
* «Трансперенси Интернешнл-Р», по мнению Минюста, является иностранным агентом в России.