В связи с этим каждый второй спор передается в суды, переполненные подобными исками. Для правообладателей зданий это серьезный административный барьер, не позволяющий в полной мере реализовать право на земельный участок. Такая ситуация подрывает стабильность правовых институтов и уважение к правопорядку. При реализации девелоперского проекта эта правовая неопределенность влечет существенные временные затраты, неминуемо превращающиеся в финансовые потери.
Существующие нормы (статьи 1, 39.3, 39.20 ЗК) закрепляют лишь общий принцип — исключительное право собственника здания, сооружения на приобретение земельного участка под ними. Вопрос размера приобретаемого участка и правил его определения земельное законодательство не регулирует. Этот «пробел» восполняется судебной практикой путем закрепления позиций, не предусмотренных действующим регулированием.
Судебная практика в части размера земельных участков, подлежащих выкупу из публичной собственности под объектами недвижимости, крайне неоднородна, а «бремя доказывания необходимого размера подлежащего выкупу земельного участка возлагается на лицо, желающее его выкупить» (определение ВС от 26.04.2016 № 64-КГ16-2).
На деле возможны две ситуации.
Выкуп земельных участков под объектами, уже сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет в границах землеотводов соответствующего периода, когда принималось решение о застройке территории (дореволюционное время, советский правопорядок, 1990-е годы до принятия Земельного кодекса), — «исторически сложившееся землепользование».
Выкуп участков, предоставленных по правилам для строительства соответствующих объектов, предусмотренных Земельным кодексом.
При этом «площадь предоставленного для строительства земельного участка может не совпадать с размером земельного участка, необходимого для эксплуатации здания, поскольку цели различны» (определение ВС от 14.11.2023 № 26-КГПР23-4-К5, определение КС от 23.04.2020 № 935-О).
В части сложившегося землепользования текущая ситуация такова: застроенные земельные участки имеют согласованные и установленные по закону границы не более чем в 60% случаев. При этом уполномоченные органы, как правило, отказывают в выкупе, ссылаясь на несоразмерность площади: «Сам по себе факт постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, как и предшествующее ему утверждение схемы расположения земельного участка, не могут выступать доказательствами размера земли, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости» (постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.01.2022 по делу № А70-7807/2021).
Таким образом, согласно позиции органов власти большинства субъектов РФ и складывающейся судебной практики, размер выкупаемого участка должен обосновываться в каждом конкретном случае. Его площадь и границы должны определяться исходя из необходимости обеспечить функциональное использование расположенного на земельном участке здания или сооружения, из-за которого осуществляется выкуп.
Между тем указаний на то, что именно функциональное использование должно определять размер выкупа, и на то, как устанавливать «обеспеченность функционального использования», земельное законодательство не содержит. Единственная ссылка на здание как ориентир при определении размера участка закреплена в статьях 552, 652 ГК. Но эти статьи регулируют правоотношения по купле-продаже, аренде здания и не распространяются на договоры купли-продажи земельных участков, находящихся в публичной собственности: «Покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования».
Судебная практика длительное время указывает при определении возможности выкупа на необходимость соотнесения площади земельного участка и здания, расположенного в его границах. Анализируется как общая площадь здания, так и его функциональное использование. Еще в 2005 году ВАС указал: «Испрашиваемый земельный участок должен быть сформирован для целей эксплуатации принадлежащего заявителю объекта недвижимости, расположенного на данном участке, в размере, необходимом для такой эксплуатации» (п. 13 Постановления Пленума ВАС от 24.03.2005 № 11). В дальнейшем ВС подтвердил: «Площадь земельного участка, необходимого для эксплуатации принадлежащих обществу объектов недвижимости, подлежит определению исходя из их функционального использования, исключительно для эксплуатации расположенных на нем объектов и должна быть соразмерна площади объектов недвижимости» (определение ВС от 24.12.2015 по делу № А07-17306/2014). Также «...выкуп земельного участка, находящегося в публичной собственности без проведения торгов лицом, имеющим в собственности здание (сооружение), правомерно возведенное на данном земельном участке, обусловлен необходимостью обслуживания и использования такого объекта по назначению» (Обзор судебной практики ВС РФ № 1 (2022)).
Представляется, что безусловным доказательством соразмерности площади земельного участка зданию должна служить утвержденная градостроительная документация: наличие проекта планировки, проекта межевания территории, указывающего на определенную площадь и функциональное назначение здания, закрепление предельных размеров участков и наличие смежной территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки, по границам спорного участка. Стоит также анализировать, уточнены ли в государственном кадастре недвижимости границы соседних земельных участков. Неучет этих обстоятельств может привести к чересполосице, что императивно запрещено ст. 11.9 ЗК, и невозможности формирования «оставшихся» частей в самостоятельный участок.
При расчете площади необходимо учитывать нормы градостроительного проектирования (НГП) соответствующего муниципального образования, поскольку в них установлены расчетные показатели минимально и максимально допустимого уровня обеспеченности населения, например парковочными пространствами. Однако НГП не всегда содержат необходимые показатели применительно ко всем видам объектов недвижимости: как правило, детальный расчет утвержден для объектов жилищного строительства и социальных объектов.
Должны учитываться и исторически сложившиеся границы землепользования (15 лет и более). Во-первых, о правомерности такого подхода свидетельствует ст. 43 ФЗ № 218 от 13.07.2015 «О государственной регистрации недвижимости», позволяющая при отсутствии документов, подтверждающих права на участок и определяющих местоположение границ при его образовании, руководствоваться границами, существующими на местности 15 лет и более. Во-вторых, примером приоритетности существующих границ служит определение ВС от 31.07.2024 по делу № А40-36896/2021, где суд установил границу участка исходя из территории, используемой длительное время (по линии забора исходя из ортоснимков).
Действующего регулирования выкупа земельных участков из публичной собственности явно недостаточно. Это создает административные барьеры для бизнеса и развития строительной отрасли, повышенные риски для субъектов экономических отношений в части капитализации активов, влечет существенные временные затраты и порождает избыточные судебные споры. К сожалению, законопроект № 803202-8 (общая площадь здания должна составлять не менее 10%) закрепляет лишь руководящее правило, но не определяет, как именно должен рассчитываться размер участка в пределах допускаемых 90%.
Разумно предусмотреть на законодательном уровне дополнительное регулирование: право выкупа в сложившихся границах землепользования (более 15 лет), при отсутствии указанных обстоятельств — в границах утвержденной градостроительной документации, а при ее отсутствии — безусловный выкуп, если площадь здания составляет не менее 50% от площади выкупаемого земельного участка.
И только если бизнес-процессы в границах спорного участка требуют иного соотношения площадей здания и земли (превышая предложенную пропорцию), их соразмерность должна доказываться индивидуально путем представления различных заключений.
