Экономколлегия ВС прислушалась к доводам предпринимательницы из Уфы, у которой администрация города хотела принудительно изъять землю с нежилым зданием, построить на его месте такое же и передать в собственность застройщику. Ключевым моментом спора стал вопрос о действительном наличии "публичного интереса", в котором тройка ВС засомневалась. Некоторые юристы позицию экономколлегии в трактовке муниципальных нужд разделяют, а некоторые считают "слишком узкой".
Экономическая коллегия Верховного суда РФ объяснила, почему отправила на новое рассмотрение спор между ИП Ольгой Гимальдиновой и администрацией города Уфы (№ А07-21632/2013). В рамках дела предпринимательница просила признать недействительным постановление администрации от 18 июля 2013 года № 3612 "Об изъятии земельных участков, жилых помещений и расселении граждан", которым было решено изъять принадлежащую ей землю и снести нежилое административное здание на ней.
Спорный документ был принят во исполнение муниципальной адресной программы о развитии застроенных территорий в Уфе на 2007–2015 годы, а выкупить землю Гимальдиновой в соответствии с договором о развитии застроенной территории, заключенным по итогам аукциона, должен был за свой счет застройщик – ООО "Нефтяная финансово-строительная компания" (НФСК). При этом был также утвержден проект размещения другого административного здания на спорном участке, которое после строительства должно было перейти в собственность НФСК.
Три инстанции в требованиях Гимальдиновой отказали. По их мнению, оспариваемое постановление было принято в пределах полномочий администрации, а правовым основанием изъятия земли был подп. 3 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, предусматривающий такое изъятие в случаях, установленных федеральными законами. Этим законом, сочли судьи, является Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ), в ст. 46.1 которого определена возможность принятия решения о развитии застроенных территорий в рамках полномочий органов местного самоуправления. Гимальдинова обратилась с кассационной жалобой в ВС, и в итоге экономколлегия все акты нижестоящих инстанций отменила и отправила спор на новое рассмотрение (см. "ВС решал, может ли муниципалитет изъять землю в частных интересах"). Свои мотивы тройка ВС (Елена Борисова, Ольга Киселева и Наталья Чучунова) пояснила в опубликованном недавно определении.
Изъять можно только в исключительных случаях
В первую очередь судьи ВС напомнили, что согласно п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) принудительное изъятие у собственника имущества по общему правилу не допускается, кроме случаев, когда основания отчуждения предусмотрены законом. Одним из них как раз и является изъятие путем выкупа для государственных или муниципальных нужд, которое, однако, может иметь место только в исключительных случаях.
Указала "тройка" и на то, что положения ГрК РФ (ст. 46.1) определяют условия принятия решения о развитии застроенной территории, на которой расположены многоквартирные дома, и они "непосредственным образом" не распространяются на собственников земельных участков применительно к решению вопроса об их принудительном изъятии. "Само по себе заключение договора о развитии застроенной территории не является основанием для изъятия земельных участков, – поясняется в определении ВС, – поскольку такой договор только регламентирует порядок реализации решения о развитии территории, в то время как возможность изъятия земельного участка у собственника обусловлена наличием государственных или муниципальных нужд".
И именно вопрос "публичных нужд" нижестоящие суды и не исследовали надлежащим образом. Так, обращает внимание "тройка", они оставили "без должного внимания" доводы Гимальдиновой об отсутствии доказательств изъятия ее земли для каких-либо публичных нужд. Напротив, у предпринимателя были свидетельства обратного. Во-первых, генеральным планом развития Уфы не было предусмотрено строительство объектов муниципального значения на спорной территории. А кроме того, земля Гимальдиновой и так входит в "Общественно-деловую зону", предназначенную для коммерческих и обслуживающих функций застройки, и тем не менее там планировалось разместить другое административное здание, которое по окончании строительства должно было бы перейти в собственность НФСК – то есть стать частной собственностью. А значит, уверена Гимальдинова, ее землю хотят изъять не для государственных или муниципальных нужд, а в интересах частного лица.
При новом рассмотрении дела судам нужно будет в первую очередь уточнить "действительное наличие публичного интереса", дать оценку соразмерности вмешательства в право на неприкосновенность собственности с точки зрения наличия исключительных оснований для изъятия, а также проверить правомерность принятия решения о развитии территории в отношении объектов капитального строительства, расположенных на изымаемых земельных участках, и соблюдение при этом принципа предварительного и равноценного возмещения, напутствовали судьи ВС.
Широко или узко?
Определение ВС совершенно справедливо разъясняет суть изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, говорит Виталий Можаровский, партнер практики "Недвижимость и строительство" Goltsblat BLP: "Этот институт нельзя использовать в интересах частного лица".
При этом понятие государственных и муниципальных нужд не может трактоваться расширительно, считает также Алексей Коневский, партнер "Пепеляев групп", а должно включать в себя только удовлетворение потребностей публично-правового образования, направленных на удовлетворение интересов общества. "Органы государственной власти и местного самоуправления часто трактовали публичные интересы очень широко, – делится он. – В этой связи можно приветствовать позицию ВС".
Владислав Ганжала, партнер адвокатского бюро "Линия права", напротив, с позицией экономколлегии не согласен. На его взгляд, "тройка", не увидев муниципальных нужд в изъятии земли, поскольку на ней не было предусмотрено строительство именно объектов муниципального значения, подошла к вопросу "слишком узко". "При развитии застроенных территорий муниципальные нужды удовлетворяются в результате того, что развивается инженерная, транспортная и социальная инфраструктура такой территории – за счет сноса существующих зданий и строительства новых зданий, – говорит он. – Смысл развития застроенной территории именно в комплексном обновлении на основании новой планировки, которая в принципе не должна быть направлена на то, чтобы сохранить существующие здания".
Рассуждает на тему и Александр Латыев, руководитель практики группы правовых компаний "Интеллект-С": "Является ли публичным интересом строительство коммунальных сетей или дороги для обеспечения ресурсами или транспортом нового района города? С одной стороны, заинтересован в их появлении в первую очередь застройщик этого района – лицо частное, с другой стороны, впоследствии в этом районе появятся жители и вопрос приобретет публичное значение. Не должны же вопросы обеспечения этих жителей решаться только тогда, когда они заселятся? Очевидно, что это должно решаться заранее – когда есть только застройщик и только о его частном интересе можно говорить".
